Fall 26
Aktenzeichen: 1 BvQ 22/01
Beck Online: NJW 2001 2076.0
cid 26
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvQ 22/01 -
Im Namen des Volkes
In dem Verfahren
über
den Antrag,
im Wege der einstweiligen Anordnung
unter Aufhebung des Beschlusses des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
30. April 2001 - 5 B 585/01 - die aufschiebende Wirkung des
Widerspruchs gegen die Verbotsverfügung des Polizeipräsidiums
Essen vom 3. April 2001 wieder herzustellen.
Antragstellerin:
Nationaldemokratische Partei
Deutschlands,
Landesverband Nordrhein-Westfalen,
- Bevollmächtigter:
Rechtsanwalt Dr. Hans Günter Eisenecker,
Dorfstraße 22, 19260 Goldenbow -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Hoffmann-Riem
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 1. Mai 2001
einstimmig beschlossen:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs
der Antragstellerin gegen die Verfügung des
Polizeipräsidiums Essen vom 3. April 2001 wird nach Maßgabe
von Nr. 1 des Tenors des Beschlusses des
Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 30. April 2001 - 14 L
830/01 - wieder hergestellt.
Das Land Nordrhein-Westfalen hat der
Antragstellerin deren notwendige Auslagen zu
erstatten.
Gründe:
1
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung betrifft ein für sofort vollziehbar erklärtes
Versammlungsverbot. Die Kammer hat die Begründung ihrer
Entscheidung gemäß § 32 Abs. 5 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG nach Bekanntgabe des Beschlusses
schriftlich abgefasst.
I.
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1. a) Die Antragstellerin meldete im März
diesen Jahres bei der Versammlungsbehörde für den 1. Mai 2001
eine Demonstration mit Kundgebung zum Thema "Gegen
Sozialdumping und Massenarbeitslosigkeit" an. Die Versammlung
soll in der Innenstadt von Essen stattfinden. Es werden etwa
500 Teilnehmer erwartet.
3
b) Mit Bescheid vom 3. April 2001 verfügte die
Versammlungsbehörde gemäß § 15 Abs. 1 Versammlungsgesetz
(VersG) ein Verbot der angemeldeten Versammlung sowie aller
gleich gelagerten Ersatzveranstaltungen im Stadtgebiet von
Essen. Sie ordnete zugleich die sofortige Vollziehung dieser
Verfügung an. Für den Fall der Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs gegen diese
Verfügung durch gerichtliche Eilrechtsschutzentscheidung
setzte sie außerdem in Bezug auf die angemeldete Versammlung
mehrere Auflagen fest und erklärte auch diese für sofort
vollziehbar.
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Zur Begründung ihrer Verbotsverfügung führte
die Versammlungsbehörde aus, dass die Durchführung der
angemeldeten Versammlung zu einer Gefahr für die öffentliche
Ordnung führen würde. Dem 1. Mai komme ein in der
Gesellschaft eindeutiger Sinngehalt mit gewichtiger
Symbolkraft zu. Sein Charakter beruhe auf dem historischen
Engagement der sozialistisch orientierten Arbeiterbewegung.
Mit seiner Anerkennung als gesetzlicher Feiertag würdige der
Gesetzgeber den Beitrag der Arbeiterbewegung zur Begründung
einer freiheitlichen Demokratie. Eine Demonstration der NPD,
die sich des Symbolcharakters des 1. Mai bediene, rufe
zwangsläufig Assoziationen an die Pervertierung und
Instrumentalisierung des Feiertags der Arbeiterbewegung durch
das nationalsozialistische Regime hervor. Sie erinnere damit
gleichzeitig an die Niederlage und Unterdrückung der
Arbeiterbewegung im Dritten Reich. Dies gelte in besonderem
Maße für die Stadt Essen, die zu den Hauptzielen
nationalsozialistischer Repression gegen die Gewerkschaften
gezählt habe. Zwischen der Denk- und Redeweise sowie den
politischen Konzepten der NPD einerseits und dem
Nationalsozialismus des Dritten Reichs andererseits bestehe
eine auffallende Ähnlichkeit. Die NPD und die frühere NSDAP
seien nach jüngerer Einschätzung der Bundesregierung
wesensverwandt. Eine Demonstration der NPD am 1. Mai in Essen
wäre daher geeignet, die Empfindungen vieler Menschen zu
verletzen, die in der Tradition der Arbeiterbewegung stehen.
Sie würde als Provokation empfunden und liefe damit darauf
hinaus, den öffentlichen Frieden bewusst zu stören.
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c) Die Antragstellerin legte gegen die
Verfügung der Versammlungsbehörde Widerspruch ein und stellte
darüber hinaus beim Verwaltungsgericht einen Antrag auf
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des
Widerspruchs. Das Verwaltungsgericht entsprach dem Antrag in
Bezug auf die Verbotsverfügung sowie hinsichtlich eines
Teiles der für diesen Fall vorsorglich festgesetzten
Auflagen. Dem 1. Mai werde im Bewusstsein der Bevölkerung
Essens nicht die von der Versammlungsbehörde angenommene
besondere Symbolwirkung zugeschrieben, die angesichts der
Geschehnisse zu Zeiten des nationalsozialistischen Regimes
die Einschätzung rechtfertige, die Durchführung einer
Versammlung der NPD an diesem Tag werde allgemein als
bewusste, den öffentlichen Frieden störende Provokation
empfunden. Eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die es
ermöglichte, die angemeldete Versammlung vollständig zu
verbieten, bestehe daher nicht.
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d) Auf Antrag der Versammlungsbehörde ließ das
Oberverwaltungsgericht die Beschwerde gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichts zu und lehnte unter Abänderung der
verwaltungsgerichtlichen Entscheidung den
Eilrechtsschutzantrag der Antragstellerin ab. Von der
angemeldeten Versammlung gehe eine unmittelbare Gefährdung
der öffentlichen Ordnung aus. Unter ausdrücklicher Kritik an
der Rechtsprechung der 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts - insbesondere an den Beschlüssen
vom 24. März 2001 (1 BvQ 13/01) und vom 12. April 2001 (1 BvQ
19/01 sowie 1 BvQ 20/01) - hält das Oberverwaltungsgericht an
seiner in früheren Entscheidungen niedergelegten
Rechtsauffassung fest, nach der das öffentliche Auftreten
neonazistischer Gruppierungen und die Verbreitung
nationalsozialistischen Gedankenguts in öffentlichen
Versammlungen und Aufzügen auch insoweit, als sie die
Strafbarkeitsschwelle nicht überschreiten, an jedem Tag des
Jahres verhindert werden dürfen. Der Ausschluss
neonazistischen Gedankenguts aus dem demokratischen
Willensbildungsprozess sei ein aus der historisch bedingten
Werteordnung des Grundgesetzes ableitbarer Verfassungsbelang,
der geeignet sei, die Freiheit der Meinungsäußerung, bezogen
und beschränkt auf dieses Gedankengut, auch jenseits
verfassungsrechtlicher Verbots- und Verwirkungsentscheidungen
nach Art. 21 Abs. 2, Art. 18 Satz 2 GG inhaltlich zu
begrenzen. Angesichts der nahezu unüberwindbaren Hürden, die
das Bundesverfassungsgericht insoweit aufgestellt habe,
könnten jene Vorkehrungen in der Verfassungswirklichkeit nur
in den seltensten Fällen ihre Schutzwirkung entfalten. Ein
vollständiges Verbot der geplanten Versammlung sei
gerechtfertigt. Die Antragstellerin nehme nach dem
übereinstimmenden Votum der Verfassungsorgane Bundestag,
Bundesrat und Bundesregierung, deren Einschätzung der
beschließende Senat folge, eine aktiv-kämpferische,
aggressive Grundhaltung ein, mit der sie die freiheitliche
demokratische Grundordnung des Grundgesetzes überwinden
wolle. Diese Haltung werde auch die geplante Versammlung
prägen.
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2. Die Antragstellerin beantragt den Erlass
einer einstweiligen Anordnung. Sie begehrt die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres
Widerspruchs gegen die versammlungsbehördliche
Verbotsverfügung. Ein Bekenntnis zum Nationalsozialismus
werde von ihr nicht abgegeben. Die Annahmen des
Oberverwaltungsgerichts seien weder mit Grundrechten noch mit
dem Parteienprivileg des Art. 21 GG zu vereinbaren.
II.
8
Der zulässige Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung hat Erfolg.
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1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das
Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch
einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr
schwerer Nachteile dringend geboten ist. Bei - wie hier -
offenem Ausgang eines noch möglichen
Verfassungsbeschwerdeverfahrens muss das
Bundesverfassungsgericht die Folgen, die eintreten würden,
wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die
Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den
Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die begehrte
einstweilige Anordnung erlassen würde, der
Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl.
BVerfGE 71, 158 <161>; 88, 185 <186>; 91, 252
<257 f.>; 94, 166 <217>; 96, 120
<128 f.>; stRspr).
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2. Vorliegend führt die Abwägung zu einem
Überwiegen derjenigen Gründe, die für den Erlass einer
einstweiligen Anordnung sprechen.
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a) Bliebe die sofortige Vollziehbarkeit des
Versammlungsverbots bestehen, hätte eine
Verfassungsbeschwerde aber später Erfolg, wäre die
Antragstellerin um die Möglichkeit gebracht worden, von den
ihr zustehenden Grundrechten der Versammlungsfreiheit und
Meinungsfreiheit in der gewünschten Weise Gebrauch zu machen.
Könnte die Versammlung wie geplant stattfinden, erwiese sich
eine Verfassungsbeschwerde später aber als unbegründet, so
wäre die Versammlung durchgeführt worden, obwohl mit ihr nach
der Einschätzung der Versammlungsbehörde erhebliche Gefahren
für die öffentliche Ordnung verbunden wären.
12
b) Im Zuge der anzustellenden Abwägung der
Folgen einer möglichen Entscheidung ist es in Verfahren der
vorliegenden Art für das Bundesverfassungsgericht regelmäßig
ausgeschlossen, in eine eigenständige Ermittlung und
Würdigung des dem Eilrechtsschutzbegehren zu Grunde liegenden
Sachverhalts einzutreten. In Fällen dieser Art hat das
Bundesverfassungsgericht seiner Abwägung in aller Regel die
Tatsachenfeststellungen und Tatsachenwürdigungen in den
angegriffenen Entscheidungen zu Grunde zu legen (vgl. hierzu
etwa BVerfGE 34, 211 <216>; 36, 37 <40>; BVerfG,
1. Kammer des Ersten Senats, NJW 2000, S. 3051 <3052>).
Angesichts der Zeitgebundenheit der meisten Versammlungen
muss Grundrechtsschutz aber auch im Eilverfahren gewährt
werden (vgl. auch BVerfGE 69, 315 <340, 364>). Das
Gericht kann sich daher nicht allein auf die angegriffenen
Entscheidungen stützen, wenn offensichtlich ist, dass die
angestellte Tatsachenwürdigung unter Berücksichtigung des
Schutzgehalts der betroffenen Grundrechtsnorm nicht tragfähig
ist. Einstweiliger Rechtsschutz ist insbesondere zu gewähren,
wenn die Gefahrenprognose auf Umstände gestützt wird, deren
Berücksichtigung dem Schutzgehalt des Art. 8 GG
offensichtlich widerspricht oder wenn das für eine
Einschränkung der Versammlungsfreiheit herangezogene
Schutzgut und die angewandten Normen in rechtlicher Hinsicht
die Einschränkung offensichtlich nicht tragen (vgl. BVerfG,
1. Kammer des Ersten Senats, DVBl 2001, S. 558
<558 f.> und Beschluss vom 26. März 2001 - 1 BvQ
15/01 -).
13
3. Die Argumentation der Versammlungsbehörde
und des Oberverwaltungsgerichts ist anhand der Maßstäbe zur
Überprüfung im Rahmen des Eilrechtsschutzverfahrens in
rechtlicher Hinsicht offensichtlich nicht tragfähig.
14
a) Das Oberverwaltungsgericht verkennt die
Sperrwirkung des Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GG. Nach dieser
Bestimmung entscheidet über die Verfassungswidrigkeit einer
Partei das Bundesverfassungsgericht. Hierbei handelt es sich
nicht um eine bloße Zuständigkeitsregelung, sondern - in
Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 GG - um eine Privilegierung der
politischen Parteien gegenüber den übrigen Vereinigungen und
Verbänden (vgl. BVerfGE 2, 1 <13>; 47, 198
<228>). Das Entscheidungsmonopol des
Bundesverfassungsgerichts schließt ein administratives
Einschreiten gegen den Bestand einer politischen Partei
schlechthin aus, mag sie sich gegenüber der freiheitlichen
demokratischen Grundordnung noch so feindlich verhalten (vgl.
BVerfGE 40, 287 <291>; 47, 198 <228>). Die Partei
kann zwar politisch bekämpft werden. Sie soll aber in ihrer
politischen Aktivität von jeder rechtlichen Behinderung frei
sein, soweit sie mit allgemein erlaubten Mitteln arbeitet
(vgl. BVerfGE 12, 296 <305 ff.>; 39, 334
<357>; 40, 287 <291>; 47, 130 <139>; 47,
198 <228>; stRspr). Das Grundgesetz nimmt die Gefahr,
die in der Tätigkeit einer Partei bis zur Feststellung ihrer
Verfassungswidrigkeit besteht, um der politischen Freiheit
willen in Kauf (vgl. BVerfGE 12, 296 <304 f.>; 39,
334 <357>; 40, 287 <291>). Folglich ist es
ausgeschlossen, die Grundrechtsausübung der NPD allein mit
Rücksicht darauf zu unterbinden, dass die von ihr vertretenen
Inhalte vom Bundestag, vom Bundesrat, von der
Bundesregierung, von einer Verwaltungsbehörde oder von einem
Gericht als verfassungswidrig eingeschätzt werden oder dass
ein Verbotsverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht
anhängig ist. Ein Versammlungsverbot kann daher nicht auf die
Annahme gestützt werden, dass die von der NPD typischerweise
vertretenen Inhalte der freiheitlichen demokratischen
Grundordnung widersprechen. Allein darauf aber stützt das
Oberverwaltungsgericht seine rechtliche Bewertung. Prognosen
über darüber hinaus gehende, allgemeinen Gesetzen
widersprechende Verhaltensweisen der Antragstellerin, ihrer
Funktionäre, Mitglieder oder Anhänger anlässlich der
Durchführung der angemeldeten Versammlung sind weder in der
Verfügung der Versammlungsbehörde noch im Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts enthalten.
15
b) Die Ausführungen des
Oberverwaltungsgerichts zur Bestätigung des
Versammlungsverbots wegen unmittelbarer Gefährdung der
öffentlichen Ordnung durch die erwartbaren Inhalte der
Versammlung stehen im Widerspruch zu den Entscheidungen des
Senats vom 14. Mai 1985 und vom 13. April 1994 (BVerfGE 69,
315; 90, 241) sowie zu den darauf aufbauenden Entscheidungen
der 1. Kammer des Ersten Senats (vgl. Beschlüsse vom 24. März
2001 - 1 BvQ 13/01 - und vom 12. April 2001 - 1 BvQ 19/01
sowie 1 BvQ 20/01 -).
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Die vom Oberverwaltungsgericht an den
Ausführungen der Kammer geübte Kritik gibt keinen Anlass, die
bisherige verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu
korrigieren. Das Oberverwaltungsgericht verkennt den
Gewährleistungsgehalt der Grundrechte auf Meinungs- und
Versammlungsfreiheit. Es ist nicht Aufgabe von Gerichten, den
Inhalt von Meinungsäußerungen zu bewerten, es sei denn, die
Anwendung der allgemeinen Gesetze fordere eine Bewertung nach
Maßgabe ihrer tatbestandlichen Voraussetzungen. Das
Grundgesetz und die übrige Rechtsordnung verbieten
Meinungsäußerungen nur unter engen Voraussetzungen. Sind
diese nicht gegeben, gilt der Grundsatz der Freiheit der
Rede. Die Kraft eines Rechtsstaats zeigt sich auch daran,
dass er den Umgang mit seinen Gegnern den allgemein geltenden
rechtsstaatlichen Grundsätzen unterwirft. Für Verbote von
Parteien oder die Verwirkung des Grundrechtsschutzes
bestimmter Personen kennt das Grundgesetz daher formelle und
materielle Grenzen in den Art. 18 und 21 GG, die nicht
deshalb außer Acht gelassen werden dürfen, weil ein
Oberverwaltungsgericht deren Schutzwirkung nicht als
ausreichend bewertet. Auch dürfen rechtsstaatliche Garantien
nicht dadurch unterlaufen werden, dass bestimmten Parteien
oder Personen grundsätzlich der Schutz eines Grundrechts wie
Art. 8 GG verwehrt wird. Dieses Grundrecht garantiert auch
Minderheiten Äußerungsmöglichkeiten und unterwirft die
Bestimmung der Grenzen dem Gesetz.
17
Die Absage an den Nationalsozialismus hat das
Grundgesetz in vielen Normen, wie beispielsweise Art. 139 GG,
besonders ausgedrückt, aber auch in dem Aufbau allgemeiner
rechtsstaatlicher Sicherungen dokumentiert, deren Fehlen das
menschenverachtende Regime des Nationalsozialismus geprägt
hatte. In der Beachtung rechtsstaatlicher Sicherungen sieht
das Grundgesetz eine wichtige Garantie gegen ein
Wiedererstehen eines Unrechtsstaats.
18
Zu den rechtsstaatlichen Garantien gehört die
Versammlungsfreiheit einschließlich ihrer in Art. 8 Abs. 2 GG
aufgeführten Grenzen. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts kommen Versammlungsverbote nur zum
Schutz elementarer Rechtsgüter in Betracht, während die bloße
Gefährdung der öffentlichen Ordnung im Allgemeinen nicht
genügt (vgl. BVerfGE 69, 315 <353>). Zur Abwehr von
Gefahren für die öffentliche Ordnung können aber Auflagen
erlassen werden. Die angegriffenen Entscheidungen der
Versammlungsbehörde und des Oberverwaltungsgerichts gelten
jedoch nicht dem Erlass von Auflagen, sondern einem
Versammlungsverbot. Deshalb liegt es auch neben der Sache,
wenn das Oberverwaltungsgericht sich zur Begründung seiner
Auffassung kritisch mit dem Kammerbeschluss vom 26. Januar
2001 - 1 BvQ 9/01 - befasst, der den Erlass einer Auflage zum
Schutz der öffentlichen Ordnung betrifft. Unrichtig ist im
Übrigen die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, in dieser
Entscheidung sei auf eine konkrete Gefahrenprognose
verzichtet worden.
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4. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs
wird nach Maßgabe des Tenors des Beschlusses des
Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 30. April 2001 wieder
hergestellt.
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Die Bestimmung von Auflagen nach § 15
VersG ist grundsätzlich Aufgabe der Versammlungsbehörde, die
auf Grund ihrer Sach- und Ortsnähe am besten beurteilen kann,
welche Auflagen geeignet, erforderlich und angemessen sind.
Die Überprüfung ihrer Rechtmäßigkeit obliegt den
Fachgerichten. Vorliegend sind von der Versammlungsbehörde
für den Fall der gerichtlichen Wiederherstellung des
Widerspruchs gegen ihre Verbotsverfügung Auflagen festgesetzt
worden. Diese sind durch das ortsnahe Verwaltungsgericht
überwiegend bestätigt worden. Die insoweit getroffene
Einschätzung der Tauglichkeit der Auflagen zur
Gefahrenminderung wird der Folgenabwägung im Verfahren gemäß
§ 32 BVerfGG zu Grunde gelegt.
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5. Die Entscheidung über die Erstattung der
notwendigen Auslagen der Antragstellerin beruht auf § 34
a Abs. 3 BVerfGG.
22
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Papier
Steiner
Hoffmann-Riem