Fall 65
Aktenzeichen: 1 BvR 1634/04
Beck Online: NVwZ 2010 1482.0
cid 65
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1634/04 -
Im Namen des Volkes
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde
des Herrn Z…
- Bevollmächtigter:
Rechtsanwalt Wolfram Leyrer,
in Sozietät Leyrer & Hoppe-Willmann,
Hafengasse 3, 72070 Tübingen -
gegen
a)
den Beschluss des
Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 14. Juni
2004 - 11 LA 79/04 -,
b)
das Urteil des
Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 23. Januar 2004 - 3 A
120/02 -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Kirchhof
und die Richter Eichberger,
Masing
am 29. Juli 2010 einstimmig beschlossen:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom
23. Januar 2004 - 3 A 120/02 - und der Beschluss des
Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 14. Juni 2004 -
11 LA 79/04 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem
Grundrecht aus Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes.
Die Entscheidungen werden aufgehoben. Die Sache
wird zur Entscheidung an das Verwaltungsgericht Lüneburg
zurückverwiesen.
Das Land Niedersachsen hat dem Beschwerdeführer
die notwendigen Auslagen zu erstatten.
Der Wert des Gegenstands der anwaltlichen
Tätigkeit im Verfassungsbeschwerdeverfahren wird auf 8.000
Euro festgesetzt.
Gründe:
1
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen
verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, in denen dem
Rechtsschutzbegehren des Beschwerdeführers gegen die
Auferlegung von Gebühren für eine polizeiliche
Ingewahrsamnahme im Anschluss an eine Versammlung mit der
Begründung der Erfolg versagt wird, die inzidente Prüfung der
Rechtmäßigkeit der dem Heranziehungsbescheid zugrunde
liegenden polizeilichen Ingewahrsamnahme sei den
Verwaltungsgerichten verwehrt.
I.
2
1. Dem Ausgangsverfahren liegen folgende
Vorschriften des einfachen Rechts zugrunde:
3
a) Aus dem Niedersächsischen
Gefahrenabwehrgesetz in der Fassung vom 20. Februar 1998
(GVBl vom 4. März 1998, S. 101 <107> - NGefAG
a.F.):
4
§ 17 NGefAG a.F.
5
(Platzverweisung)
6
(1) Die Verwaltungsbehörden und die Polizei
können zur Abwehr einer Gefahr jede Person vorübergehend von
einem Ort verweisen oder ihr vorübergehend das Betreten eines
Ortes verbieten.
...
7
§ 18 NdsGefAG a.F.
8
(Gewahrsam)
9
(1) Die Verwaltungsbehörden und die Polizei
können eine Person in Gewahrsam nehmen, wenn dies
...
10
2. unerlässlich ist, um die unmittelbar
bevorstehende Begehung oder Fortsetzung
...
11
b) einer Ordnungswidrigkeit von erheblicher
Gefahr für die Allgemeinheit
12
zu verhindern, oder
13
3. unerlässlich ist, um eine Platzverweisung
nach § 17 durchzusetzen.
14
…
15
§ 19 NGefAG a.F.
16
(Richterliche Entscheidung)
17
(1) Wird eine Person auf Grund des § 13
Abs. 2 Satz 2, des § 16 Abs. 3 oder des § 18
festgehalten, so haben die Verwaltungsbehörden oder die
Polizei unverzüglich eine richterliche Entscheidung über die
Zulässigkeit und Fortdauer der Freiheitsbeschränkung
herbeizuführen. Der Herbeiführung der richterlichen
Entscheidung bedarf es nicht, wenn anzunehmen ist, dass die
Entscheidung erst nach Wegfall des Grundes der Maßnahme
ergehen wird.
18
(2) Ist die Freiheitsbeschränkung vor Erlass
einer gerichtlichen Entscheidung beendet, so kann die
festgehaltene Person ... innerhalb eines Monats nach
Beendigung der Freiheitsbeschränkung die Feststellung
beantragen, dass die Freiheitsbeschränkung rechtswidrig
gewesen ist, wenn diese länger als acht Stunden angedauert
hat oder für die Feststellung ein sonstiges berechtigtes
Interesse besteht. Der Antrag kann bei dem nach Absatz 3 Satz
2 zuständigen Amtsgericht schriftlich oder durch Erklärung zu
Protokoll der Geschäftstelle dieses Gerichts gestellt werden.
Die Entscheidung des Amtsgerichts ist mit sofortiger
Beschwerde anfechtbar. Gegen die Entscheidung des
Landgerichts ist die weitere sofortige Beschwerde nur
statthaft, wenn das Landgericht sie wegen der grundsätzlichen
Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.
19
(3) Für die Entscheidung nach Absatz 1 ist das
Amtsgericht zuständig, in dessen Bezirk die Person
festgehalten wird. Für die Entscheidung nach Absatz 2 ist das
Amtsgericht zuständig, in dessen Bezirk die Person in
Gewahrsam genommen wurde.
…
20
b) Aus dem Niedersächsischen
Verwaltungskostengesetz (GVBl vom 7. Mai 1962, S.
43 ff., geändert durch Art. 5 des
Haushaltsbegleitgesetzes 1997 vom 13. Dezember 1996,
GVBl vom 20. Dezember 1996, S. 494, in Verbindung mit
Art. 11 Abs. 2 des Gesetzes zur Verbesserung der
kommunalen Handlungsfähigkeit, GVBl vom 28. Mai 1996, S. 242
<244> - NVwKostG):
21
§ 3
22
(1) Die einzelnen Amtshandlungen, für die
Gebühren erhoben werden sollen, und die Höhe der Gebühren
sind in Gebührenordnungen zu bestimmen.
23
…
24
§ 11
25
(1) Kosten, die dadurch entstanden sind, dass
die Behörde die Sache unrichtig behandelt hat, sind zu
erlassen.
26
…
27
§ 14
28
(1) Für die Benutzung öffentlicher
Einrichtungen und Gegenstände, die sich im Eigentum oder in
der Verwaltung des Landes befinden, können Benutzungsgebühren
erhoben werden.
29
…
30
(2) Im übrigen finden die Vorschriften dieses
Gesetzes über Kosten entsprechende Anwendung.
31
c) § 1 der Verordnung über die Gebühren
und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen vom 5. Juni
1997 (GVBl vom 12. Juni 1997, S. 171 - Allgemeine
Gebührenordnung) bestimmt:
32
§ 1
33
(1) Für Amtshandlungen der Landesverwaltung ...
sind Gebühren und Pauschbeträge für Auslagen nach dieser
Verordnung und dem nachstehenden Kostentarif (Anlage) zu
erheben.
…
34
Nrn. 67.1 und 67.2 der Anlage zu der
Allgemeinen Gebührenordnung lauten (GVBl vom 12. Juni 1997,
S. 172 <220>):
35
- Unterbringung im Polizeigewahrsam je
angefangener Tag (24 Stunden) 38 DM
36
- Beförderung von in Gewahrsam genommenen oder
hilflosen Personen mit Polizeifahrzeugen 70 DM
37
2. Am 3./4. März 2001 fand im Landkreis
Lüchow-Dannenberg an einem Bahnübergang in Pisselberg die
Versammlung unter dem Motto „Nacht im Gleisbett“ gegen den
Transport von Atommüll in das Brennelemente-Zwischenlager
Gorleben (Castor-Transport) statt. Die Versammlung wurde am
Abend des 3. März 2001 wegen der Gefahr eines Verstoßes
gegen das Betretungsverbot der Gleise gemäß §§ 62, 63
der Eisenbahn-, Bau- und Betriebsordnung aufgelöst, als sich
ein Teil der Demonstranten den Gleisen näherte. In der Folge
versuchten mehrere Gruppen von Demonstranten einige hundert
Meter von dem Bahnübergang entfernt, die Gleise zu besetzen.
Sie wurden mit einem Platzverweis belegt, in Gewahrsam
genommen und für eine Identitätsfeststellung zur
Polizeiinspektion in Lüchow gebracht. Im Verlauf dieser
Geschehnisse wurde auch der Beschwerdeführer nach dem
polizeilichen Kurzbericht um 21:40 Uhr in Gewahrsam genommen,
gegen 23:55 Uhr mit einem Dienstfahrzeug nach Lüchow
transportiert und um 2:34 Uhr des Folgetages wieder
entlassen. Eine richterliche Entscheidung über die
Zulässigkeit der polizeilichen Maßnahmen wurde nicht
herbeigeführt.
38
3. Mit Heranziehungsbescheid vom 4. September
2001 wurden dem Beschwerdeführer gegenüber gemäß §§ 3
Abs. 1, 14 NVwKostG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 AllGO
in Verbindung mit Nrn. 67.1. und 67.2. der Anlage zu der
Allgemeinen Gebührenordnung Kosten für die Unterbringung in
Gewahrsam und die Beförderung in Höhe von insgesamt 108 DM
festgesetzt.
39
4. Mit angegriffenem Urteil vom 23. Januar
2004 wies das Verwaltungsgericht die Klage des
Beschwerdeführers auf Aufhebung des Heranziehungsbescheides
ab. Das Verwaltungsgericht sei nicht zuständig, die
Rechtmäßigkeit der Ingewahrsamnahme inzident als Vorfrage im
Rahmen der Prüfung des Heranziehungsbescheides zu prüfen. Der
Gesetzgeber habe sich wegen der Sach- und Ortsnähe der
Amtsgerichte für eine abdrängende Sonderzuweisung nach
§ 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO an die ordentlichen Gerichte
entschieden. Mache der Beschwerdeführer von diesen
verfahrensrechtlichen Möglichkeiten keinen Gebrauch, liege
das in seinem Risikobereich, mit der Folge, dass er wegen der
umfassenden Rechtsschutzkonzentration auf die ordentliche
Gerichtsbarkeit nicht nachträglich in einem
verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Überprüfung der
Rechtmäßigkeit der Ingewahrsamnahme erreichen könne. Ob, wie
der Beschwerdeführer vorgetragen habe, dem Richtervorbehalt
nicht genüge getan worden sei, ihm gegenüber kein
Platzverweis ergangen sei, der seine Ingewahrsamnahme gemäß
§ 18 Abs. 1 Nr. 3 NGefAG a.F. gerechtfertigt hätte,
und seine Ingewahrsamnahme auch nicht unerlässlich im Sinne
von § 18 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe b NGefAG a.F. gewesen
sei, dürfe das Verwaltungsgericht nicht prüfen. Zwar könne
eine gegen Art. 8 GG verstoßende Maßnahme keine
Kostenansprüche begründen. Dies hätten auch die
Verwaltungsgerichte bei Überprüfung des
Heranziehungsbescheides zu beachten. Allerdings sei das
Verwaltungsgericht in dem von dem Veranstalter der
Versammlung „Nacht im Gleisbett“ angestrengten Verfahren
gegen die Auflösung der Versammlung am 3. März 2001 und die
anschließende Räumung der Gleise durch die Polizei zu dem
Ergebnis gelangt, dass die Auflösung der Versammlung und die
Räumung der Gleise rechtmäßig gewesen seien.
40
5. Mit angegriffenem Beschluss vom 14. Juni
2004 lehnte das Oberverwaltungsgericht den Antrag auf
Zulassung der Berufung unter Bezugnahme auf eine vorangehende
Entscheidung im Prozesskostenhilfeverfahren ab. Für die
Beantwortung der Rechtsfrage, ob das Verwaltungsgericht eine
behauptete Rechtswidrigkeit der Ingewahrsamnahme als Vorfrage
im Rahmen der Kontrolle des Heranziehungsbescheides inzident
prüfen müsse, bedürfe es keines Berufungsverfahrens, weil sie
durch Auslegung der einschlägigen Vorschriften hinreichend
beantwortet werden könne beziehungsweise nicht
entscheidungserheblich sei. Es entspreche einer sinnvollen
Ordnung der Rechtswege, dass verschiedene Gerichte nicht
aufgrund desselben Sachverhalts über dieselbe Rechtsfrage
befänden. Für die Verwaltungsgerichte werde innerhalb der
Schrittfolge Grundrechtsschutz, Ingewahrsamnahme und
Heranziehungsbescheid der Prüfungsrahmen nur hinsichtlich des
mittleren Schrittes aufgehoben, nicht jedoch hinsichtlich der
beiden anderen Schritte. Entsprechend habe das
Verwaltungsgericht mit einbezogen, dass die Räumung der
Gleise rechtmäßig gewesen und die Blockade der Gleise nicht
durch das Grundrecht der Versammlungsfreiheit gedeckt
sei.
41
6. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer unter anderem eine Verletzung seines
Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs.
4 GG.
42
7. Die Rechtsnachfolgerin der Gegnerin des
Ausgangsverfahrens, die Polizeidirektion Lüneburg, hat zu der
Verfassungsbeschwerde Stellung genommen. Dagegen hat das
Niedersächsische Justizministerium von einer Stellungnahme
abgesehen. Die Akte des Ausgangsverfahrens hat dem
Bundesverfassungsgericht vorgelegen.
II.
43
Die Verfassungsbeschwerde wird gemäß
§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG zur Entscheidung
angenommen, weil dies zur Durchsetzung der Grundrechte des
Beschwerdeführers angezeigt ist.
44
1. Das Bundesverfassungsgericht hat die
maßgeblichen Fragen zur Reichweite der Gewährleistung des
Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs.
4 GG bereits entschieden und dabei auch die zu
berücksichtigenden Grundsätze entwickelt (vgl. BVerfGE 51,
176 <185>; 96, 27 <39>; 101, 106
<122 f.>; 104, 220 <232>; speziell zu
§ 124 Abs. 2 VwGO: BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des
Ersten Senats vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000,
S. 1163 <1164>; Beschluss der 1. Kammer des Ersten
Senats vom 8. März 2001 - 1 BvR 1653/99 -, NVwZ 2001, S. 552
<553>; BVerfGK 10, 208 <213>; Beschluss der
3. Kammer des Ersten Senats vom 21. Januar 2009 - 1 BvR
2524/06 -, NVwZ 2009, S. 515 <516>; Beschluss der 1.
Kammer des Ersten Senats vom 10. September 2009 - 1 BvR
814/09 -, NJW 2009, S. 3642 <3643>).
45
2. Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist im
Sinne des § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG offensichtlich
begründet. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen den
Beschwerdeführer in seinem Anspruch auf effektiven
Rechtsschutz gegenüber der öffentlichen Gewalt aus
Art. 19 Abs. 4 GG.
46
a) Das Verfahrensgrundrecht des Art. 19
Abs. 4 GG garantiert demjenigen den Rechtsweg, der geltend
macht, durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten
verletzt zu sein. Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet auf
diese Weise nicht einen bestimmten Rechtsweg. Vielmehr wird
dem einzelnen Bürger durch dieses Grundrecht lediglich
garantiert, dass ihn beeinträchtigende hoheitliche Maßnahmen
in irgendeinem gerichtlichen Verfahren überprüft werden
können. In diesem Sinne enthält Art. 19 Abs. 4 GG ein
Grundrecht auf effektiven und möglichst lückenlosen
richterlichen Rechtsschutz gegen Verletzungen der
Individualsphäre durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt
(vgl. BVerfGE 51, 176 <185>; 67, 43 <58>; 96, 27
<39>; 101, 106 <122 f.>). Dieser
Rechtsschutz darf sich dabei nicht in der bloßen Möglichkeit
der Anrufung eines Gerichts erschöpfen, sondern muss zu einer
wirksamen Kontrolle in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht
durch ein mit zureichender Entscheidungsmacht ausgestattetes
Gericht führen (vgl. BVerfGE 60, 253 <297>; 67, 43
<58>; 101, 106 <123>).
47
Der Rechtsweg, den Art. 19 Abs. 4 GG dem
Einzelnen gewährleistet, bedarf allerdings der gesetzlichen
Ausgestaltung. Rechtsschutz ist eine staatliche Leistung,
deren Voraussetzungen erst geschaffen, deren Art näher
bestimmt und deren Umfang im Einzelnen festgelegt werden
müssen. Art. 19 Abs. 4 GG gibt dem Gesetzgeber dabei nur
die Zielrichtung und die Grundzüge der Regelung vor, lässt
ihm im Übrigen aber einen beträchtlichen
Gestaltungsspielraum. Doch darf er die Notwendigkeit einer
umfassenden Nachprüfung des Verwaltungshandelns in
tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht und eine dem
Rechtsschutzbegehren angemessene Entscheidungsart und
Entscheidungswirkung nicht verfehlen (vgl. BVerfGE 101, 106
<123 f.>).
48
Dabei fordert Art. 19 Abs. 4 GG zwar
keinen Instanzenzug (vgl. BVerfGE 78, 88 <99>; 87, 48
<61>). Eröffnet das Prozessrecht aber eine weitere
Instanz, so gewährleistet Art. 19 Abs. 4 GG dem Bürger
in diesem Rahmen die Effektivität des Rechtsschutzes im Sinne
eines Anspruchs auf eine wirksame gerichtliche Kontrolle. Das
Rechtsmittelgericht darf ein von der jeweiligen Rechtsordnung
eröffnetes Rechtsmittel daher nicht ineffektiv machen und für
den Beschwerdeführer „leerlaufen“ lassen (vgl. BVerfGE 78, 88
<98 f.>; 96, 27 <39>; 104, 220 <232>).
Mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes unvereinbar ist eine
den Zugang zu einem Rechtsmittel erschwerende Auslegung und
Anwendung der einschlägigen Verfahrensvorschriften, wenn sie
sachlich nicht zu rechtfertigen ist, sich damit als objektiv
willkürlich erweist und dadurch den Zugang zur nächsten
Instanz unzumutbar erschwert (vgl. BVerfG, Beschluss der 1.
Kammer des Ersten Senats vom 4. November 2008 - 1 BvR 2587/06
-, NJW 2009, S. 572 <573>). Das Gleiche gilt, wenn das
Prozessrecht – wie hier in den §§ 124, 124a VwGO – den
Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit gibt, die Zulassung
eines Rechtsmittels zu erstreiten. Dieses Gebot wiederum
beansprucht Geltung nicht nur hinsichtlich der Anforderungen
an die Darlegung der Zulassungsgründe gemäß § 124a Abs.
4 Satz 4 VwGO, sondern in entsprechender Weise ebenso für die
Auslegung und Anwendung der Zulassungsgründe selbst (vgl.
BVerfGK 10, 208 <213>; Beschluss der 1. Kammer des
Ersten Senats vom 10. September 2009 - 1 BvR 814/09 -, NJW
2009, S. 3642).
49
b) Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen
wird die angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichts
nicht gerecht. Die von dem Verwaltungsgericht gefundene
Auslegung der maßgeblichen landesrechtlichen Vorschriften ist
mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs.
4 GG nicht vereinbar. Indem sich das Verwaltungsgericht
weigerte, im Rahmen der Kontrolle des Heranziehungsbescheides
inzident die Rechtmäßigkeit der polizeilichen
Ingewahrsamnahme zu überprüfen, hat es seine Pflicht zu einer
in rechtlicher Hinsicht umfassenden Nachprüfung des
Verwaltungshandelns verletzt.
50
aa) Der Landesgesetzgeber hat sich mit
§ 19 Abs. 3 NGefAbwG a.F. dafür entschieden, den
Amtsgerichten im Wege der abdrängenden Sonderzuweisung nach
§ 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO den Rechtsschutz unmittelbar
gegen die Ingewahrsamnahme anzuvertrauen, dagegen die
nachgelagerte Prüfung der Rechtmäßigkeit des auf der
Ingewahrsamnahme beruhenden Heranziehungsbescheides und, auf
das Versammlungsrecht bezogen, die vorgelagerte Prüfung der
Rechtmäßigkeit der Auflösung der Versammlung bei den
Verwaltungsgerichten zu belassen. Diese gesetzgeberische
Entscheidung führt bei einer Kette von Hoheitsakten im
Ergebnis zu einer Rechtswegspaltung. Eine solche
Rechtswegspaltung hat indes nicht automatisch zur Folge, dass
es einem angerufenen Gericht verwehrt ist, Vorfragen zu
prüfen, die, wären sie Hauptfrage, in den
Zuständigkeitsbereich eines anderen Gerichts fielen.
51
Gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG, der über
§ 83 Satz 1 VwGO auf die Verwaltungsgerichtsbarkeit
Anwendung findet, gilt der Grundsatz, dass das Gericht des
zulässigen Rechtsweges den Rechtsstreit unter allen in
Betracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkten entscheidet.
Dies bedeutet nach allgemeinem Verständnis, dass das Gericht
des zulässigen Rechtsweges auch rechtswegfremde,
entscheidungserhebliche Vorfragen prüft und über sie
entscheidet (vgl. zur Intention des Gesetzgebers:
Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Neuregelung des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens vom 27. April 1990,
BTDrucks 11/7030, S. 37; aus der Literatur:
Kissel/Mayer, GVG, 5. Aufl. 2008, § 13 Rn. 17;
Wittschier, in: Musielak, ZPO und Nebengesetze, 7. Aufl.
2009, § 17 GVG Rn. 1; Reimer, in: Posser/Wolff,
Beck`scher Online-Kommentar VwGO, § 40, Rn. 228;
Zimmermann, in: Münchener Kommentar, ZPO und Nebengesetze, 3.
Aufl. 2008, § 17 GVG Rn. 2).
52
Bei der Frage der Rechtmäßigkeit der
polizeilichen Ingewahrsamnahme handelt es sich um eine solche
entscheidungserhebliche Vorfrage im Sinne von § 17 Abs.
2 Satz 1 GVG. Sie betrifft die Auslegung und Anwendung des in
§ 18 NGefAG a.F. geregelten Gewahrsams. Unmittelbarer
Prüfungsgegenstand in dem verwaltungsgerichtlichen
Ausgangsverfahren ist der gemäß §§ 3 Abs. 1, 14
NVwKostG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 AllGO in
Verbindung mit Nrn. 67.1 und Nr. 67.2 der Anlage erlassene
Heranziehungsbescheid. Im Rahmen der Prüfung der
Rechtmäßigkeit des staatlichen Zahlungsanspruchs in Form des
Heranziehungsbescheides ist nach § 11 Abs. 1 NVwKostG
auch die Rechtmäßigkeit der zugrunde liegenden Amtshandlung
zu untersuchen, da die Vorschrift einen Kostenerlass bei
„unrichtiger Sachbehandlung“ vorsieht. Dieser Kostenerlass
gilt auch für rechtswidrige Realakte (vgl. speziell für das
niedersächsische Landesrecht: Loeser, NVwKostG, Lfg. 1999,
§ 1, S. 17, und § 11, S. 2 ff.).
53
Etwas anderes kann das Verwaltungsgericht
verfassungsrechtlich tragfähig nicht allein darauf stützen,
dass der niedersächsische Landesgesetzgeber mit § 19
Abs. 3 Satz 1 und 2 NGefAbwG a.F. in Verbindung mit § 19
Abs. 1 und 2 NGefAG a.F. neben dem präventiven, gegen die
noch andauernde Freiheitsentziehung gerichteten Rechtsschutz
auch den nachträglichen, auf Feststellung der
Rechtswidrigkeit der Freiheitsbeschränkung abzielenden
Rechtsschutz nach deren Beendigung den Amtsgerichten
zugewiesen hat. § 19 Abs. 3 Satz 1 und 2 NGefAG a.F.
ordnet seinem Wortlaut nach auch nicht andeutungsweise an,
dass mit der Zuweisung der Überprüfung des
freiheitsbeeinträchtigenden Hoheitsaktes an die Amtsgerichte
im Falle eines weiteren daran anknüpfenden Hoheitsaktes, der
vor den Verwaltungsgerichten angegriffen werden muss,
letzteren ausnahmsweise die inzidente Prüfung des
freiheitsbeeinträchtigenden Hoheitsaktes verwehrt sein soll.
Aus der Gesetzesbegründung bei Einführung der Regelung ist
ein solcher Ausschluss ebenfalls nicht herzuleiten (vgl.
Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Niedersächsisches
Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 16.
Oktober 1979, LTDrucks 9/1090, S. 81). Dass der Gesetzgeber
die Frage der Rechtmäßigkeit einer Ingewahrsamnahme auch
dort, wo sie nur Vorfrage ist, immer einem vorgelagerten
eigenen Rechtsschutzverfahren vor den ordentlichen Gerichten
vorbehalten wollte und unter dem Gesichtspunkt des Gebots
effektiven Rechtsschutzes zumutbar vorbehalten konnte, legt
das Verwaltungsgericht auch sonst nicht in einer den
verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Weise dar.
Ohne hinreichenden Grund weicht es somit von dem Gebot, den
Rechtsstreit unter allen in Betracht kommenden rechtlichen
Gesichtspunkten zu entscheiden, ab.
54
bb) Soweit das Verwaltungsgericht darauf
verweist, dass einer Inzidentprüfung der Rechtmäßigkeit der
polizeilichen Ingewahrsamnahme durch die Verwaltungsgerichte
Erwägungen der Prozessökonomie entgegenstünden, genügen diese
Ausführungen den verfassungsrechtlichen Anforderungen des
Art. 19 Abs. 4 GG nicht. Das Verwaltungsgericht sieht
dabei das Amtsgericht als das gegenüber den
Verwaltungsgerichten insoweit sach- und ortsnähere Gericht
an. Es hat dem Beschwerdeführer vorgehalten, dass es in
dessen Risikobereich falle, wenn er von der
Rechtsschutzmöglichkeit vor den Amtsgerichten nach § 19
Abs. 2 Satz 1 NGefAG a.F. keinen Gebrauch mache. Dieser
Einwand greift indes nicht durch.
55
Von einer zurechenbaren Versäumung eigener
Rechtsverteidigung kann nur dort gesprochen werden, wo der
Regelungsgehalt und die Folgen eines Hoheitsaktes innerhalb
der für die Einlegung des Rechtsbehelfs vorgesehenen Frist
erkennbar sind (vgl. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG,
Art. 19 Rn. 239 ). Das einschlägige
Landesrecht schließt die Inzidentprüfung der polizeilichen
Ingewahrsamnahme durch die Verwaltungsgerichte im Rahmen der
Kontrolle nachgelagerter Hoheitsakte weder für den Einzelnen
erkennbar aus noch ordnet es - wie in anderen Bereichen
für gestuftes behördliches Handeln - auf der Grundlage
eines formalisierten Verfahrens eine materielle Präklusion
der gegen die Rechtmäßigkeit der Ingewahrsamnahme gerichteten
Einwände an. Der Hoheitsakt der polizeilichen
Ingewahrsamnahme entfaltet daher für den später erlassenen
Heranziehungsbescheid keine wie auch immer geartete
Vorwirkung (vgl. § 11 Abs. 1 NVwKostG).
Dementsprechend muss sich der betroffene Bürger, wendet er
sich gegen den später erlassenen Heranziehungsbescheid, nicht
entgegenhalten lassen, dass er zuvor von der
Rechtsschutzmöglichkeit gegen die polizeiliche
Ingewahrsamnahme keinen Gebrauch gemacht hat.
56
Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht auch
nicht geprüft, ob dem Beschwerdeführer nach der damals
geltenden gesetzlichen Ausgestaltung des Rechtswegs diese
Rechtsschutzmöglichkeit tatsächlich offen stand. Die
Vorschrift des § 19 Abs. 2 Satz 1 NGefAG a.F. eröffnete
den Rechtsweg zu den Amtsgerichten nur für den Fall, dass die
Freiheitsbeschränkung entweder länger als acht Stunden
andauerte oder für die Feststellung ein „sonstiges
berechtigtes Interesse“ bestand. Innerhalb der Monatsfrist
kam ein solcher Feststellungsantrag jedoch nicht in Betracht,
weil der Beschwerdeführer die hierfür gesetzlich speziell
ausgeformte Sachentscheidungsvoraussetzung des
Rechtsschutzbedürfnisses nicht erfüllte (vgl. zu den Zweifeln
an der Verfassungsmäßigkeit dieser speziellen Anforderungen:
OLG Celle, Beschluss vom 13.
Januar 2003 - 17 W 40/02 - unter Berufung auf: BVerfGE 104,
220 <235>; im Anschluss daran: Gesetzentwurf der
Landesregierung für ein Niedersächsisches Gesetz über die
öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 16. Oktober 1979,
LTDrucks 9/1090, S. 81). Weder dauerte die polizeiliche
Ingewahrsamnahme des Beschwerdeführers länger als acht
Stunden, noch legt das Verwaltungsgericht näher dar, dass der
Beschwerdeführer ein gesichertes „sonstiges berechtigtes
Interesse“ im Sinne der Vorschrift des § 19 Abs. 2
Satz 1 NGefAG a.F. an einer gerichtlichen Feststellung
hätte geltend machen können. Der Hinweis des
Verwaltungsgerichts auf eine seiner Ansicht nach vorrangige
Entscheidung der Amtsgerichte geht damit ins Leere.
57
cc) Die weiteren Erwägungen des
Verwaltungsgerichts erweisen sich verfassungsrechtlich
ebenfalls als nicht tragfähig. Da Rechtsschutz nach § 19
Abs. 2 Satz 1 NGefAG a.F nicht in Betracht kam, greift
dementsprechend der vom Verwaltungsgericht geltend gemachte
Einwand bezüglich der - gegenüber den Verwaltungsgerichten
herausgehobenen - Sach- und Ortsnähe der Amtsgerichte nicht
durch. Auch der von dem Verwaltungsgericht in der Sache
vertretene Standpunkt, dem Grundrechtsschutz werde dadurch
Genüge getan, dass zwar nicht die Rechtmäßigkeit der
Ingewahrsamnahme, wohl aber die Rechtmäßigkeit der Auflösung
der Versammlung, die der Ingewahrsamnahme vorausging, geprüft
werde, trägt nicht. Die Prüfung, ob die Auflösung der
Versammlung gemäß dem Versammlungsgesetz des Bundes
rechtmäßig war, vermag den Verzicht auf die Prüfung, ob die
Ingewahrsamnahme nach niedersächsischem Polizeirecht
rechtmäßig war, nicht zu kompensieren. Beide Maßnahmen
unterfallen jeweils unterschiedlichen Regelungsregimen, die
sich gegenseitig ausschließen. Das Versammlungsgesetz geht in
seinem Anwendungsbereich als Spezialgesetz dem allgemeinen
Polizeirecht vor (vgl. BVerfGK 4, 154 <158>). Auch
decken sich die Tatbestandsvoraussetzungen für die Auflösung
nicht annährend mit denjenigen für die Ingewahrsamnahme.
Diese setzt in formeller Hinsicht voraus, dass entweder nach
§ 19 Abs. 1 Satz 1 NGefAG a.F unverzüglich eine
richterliche Entscheidung über die Zulässigkeit und Fortdauer
der Freiheitsentziehung herbeigeführt wird beziehungsweise
dass nach § 19 Abs. 1 Satz 2 NGefAG a.F ausnahmsweise
auf die Einhaltung des Richtervorbehalts verzichtet werden
kann. In materieller Hinsicht ist für eine rechtmäßige
Ingewahrsamnahme erforderlich, dass sie gemäß § 18 Abs.
1 Nr. 2 Buchstabe b NGefAG a.F unerlässlich ist, um die
unmittelbar bevorstehende Begehung oder Fortsetzung einer
Ordnungswidrigkeit von erheblicher Gefahr für die
Allgemeinheit zu verhindern, oder dass sie gemäß § 18
Abs. 1 Nr. 3 NGefAG a.F unerlässlich ist, um eine
Platzverweisung nach § 17 NGefAG a.F durchzusetzen.
Schließlich ist eine Verhältnismäßigkeitsprüfung,
insbesondere im Hinblick auf die Dauer der Maßnahme,
vorzunehmen (vgl. 4 Abs. 3 NGefAG a.F).
58
c) Auch die angegriffene Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts genügt den verfassungsrechtlichen
Anforderungen nicht. Das Oberverwaltungsgericht hat den
Zugang des Beschwerdeführers zum Berufungsrechtszug dadurch
in unzumutbarer Weise erschwert, dass es die Zulassung der
Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 124
Abs. 2 Nr. 3 VwGO in sachlich nicht zu rechtfertigender
und damit willkürlicher Art und Weise abgelehnt hat.
59
Von grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 124
Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist eine Rechtssache immer dann, wenn es
maßgebend auf eine konkrete, über den Einzelfall
hinausgehende Rechtsfrage ankommt, deren Klärung im Interesse
der Einheit oder der Fortbildung des Rechts geboten
erscheint.
60
Ausgehend hiervon hat das
Oberverwaltungsgericht die grundsätzliche Bedeutung der
Rechtsfrage zum Zeitpunkt der Entscheidung in sachlich nicht
zu rechtfertigender Weise verneint. Insbesondere durfte es
die Klärungsbedürftigkeit der Rechtsfrage nicht, worauf es
seine Entscheidung maßgeblich stützt, unter Verweis auf den
(eigenen) im Prozesskostenhilfeverfahren unter anderen
Verfahrensbeteiligten ergangenen Beschluss vom 21. November
2003 - 11 PA 345/03 - (NVwZ 2004, S. 760
<760 f.>) verneinen. Aufgrund seines lediglich
summarischen Charakters darf das Prozesskostenhilfeverfahren
nicht dazu benutzt werden, über ungeklärte Rechtsfragen
abschließend vorweg zu entscheiden. Ein Fachgericht, das
§ 114 Satz 1 ZPO dahin auslegt, dass auch
schwierige, noch nicht geklärte Rechtsfragen im
Prozesskostenhilfe-Verfahren „durchentschieden“ werden
können, verkennt die Bedeutung der in Art. 3 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG verbürgten
Rechtsschutzgleichheit (vgl. BVerfGE 81, 347
<358 f.>).
61
Die von dem Oberverwaltungsgericht in dem
Prozesskostenhilfebeschluss als Referenz herangezogene
Rechtsprechung belegt auch nicht, dass die Rechtsfrage
anderweitig einer gerichtlichen Klärung zugeführt worden
wäre. Der zitierte Beschluss aus der Zivilgerichtsbarkeit
(vgl. OLG Schl.-H., Beschluss vom 25. April 2001 - 2 W 29/01
-, NVwZ Beilage Nr. I 3 2002, S. 47) stellt lediglich in
Bezug auf die nicht eindeutig formulierte Vorschrift des
§ 13 Abs. 2 FrhEntzG a.F. klar, dass die Amtsgerichte
die Prüfungskompetenz für den auf nachträgliche Feststellung
der Rechtswidrigkeit der erledigten Freiheitsentziehung
abzielenden Rechtsschutz besitzen. Zu der hier maßgeblichen,
weitergehenden Rechtsfrage, ob den Verwaltungsgerichten im
Rahmen der Kontrolle eines Heranziehungsbescheides die
inzidente Prüfung der Rechtmäßigkeit der polizeilichen
Ingewahrsamnahme verwehrt ist, äußert sich der Beschluss
indes nicht. Gleiches gilt für das als Referenz aufgeführte
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 62, 317
<321 ff.>), in welchem lediglich dem Rechtsschutz
nach § 13 Abs. 2 a.F. FrhEntzG der Vorrang vor den
(parallelen) Rechtsschutzmöglichkeiten nach der
Verwaltungsgerichtsordnung eingeräumt wird. Zu der hier
maßgeblichen, weitergehenden Rechtsfrage verhält sich das
Urteil ebenfalls nicht.
62
Das Oberverwaltungsgericht konnte sich auch
nicht darauf stützen, dass die Rechtsfrage sich ohne Weiteres
aus Anwendung anerkannter Auslegungsmethoden ergab, da der
von dem Verwaltungsgericht - unter Berücksichtigung des
genannten Prozesskostenhilfebeschlusses seines Obergerichts -
vertretene Rechtsstandpunkt, wie sich aus den vorstehenden
Ausführungen ergibt, zu den gesetzlichen Vorgaben und auch
sonst anerkannten Auslegungsmethoden in Widerspruch
stand.
63
Nach alledem durfte das Oberverwaltungsgericht
die Rechtsfrage mit dieser Argumentation nicht als geklärt
ansehen und den Antrag des Beschwerdeführers auf Zulassung
der Berufung ablehnen. Mit der angegriffenen Entscheidung hat
das Oberverwaltungsgericht den vom Gesetzgeber für Fragen von
grundsätzlicher Bedeutung vorgesehenen Rechtsschutz im
Berufungsverfahren in sachlich nicht zu rechtfertigender und
damit willkürlicher Weise verkürzt.
64
d) Die verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen
beruhen auf den festgestellten Verfassungsverstößen. Es ist
nicht auszuschließen, dass die Gerichte bei Beachtung der
verfassungsrechtlichen Anforderungen zu einer anderen für den
Beschwerdeführer günstigeren Entscheidung gelangen
werden.
65
3. Auf die vom Beschwerdeführer behaupteten
Verstöße gegen weitere Grundrechte kommt es demnach nicht
mehr an.
66
4. Die Entscheidung über die Erstattung der
notwendigen Auslagen des Beschwerdeführers folgt aus
§ 34a Abs. 2 BVerfGG.
67
5. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht
auf § 37 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 in Verbindung mit
§ 14 Abs. 1 Satz 1 RVG.
68
Diese Entscheidung ist nach § 93d Abs. 1
Satz 2 BVerfGG unanfechtbar.
Kirchhof
Eichberger
Masing