Fall 15
Aktenzeichen: 1 BvQ 23/00
Beck Online: NJW 2000 3053.0
cid 15
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvQ 23/00 -
Im Namen des Volkes
In dem Verfahren
über
den Antrag,
unter Aufhebung der Beschlüsse des
Verwaltungsgerichts Hamburg vom 17. August 2000 - 14 VG
3354/2000 - und des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom
18. August 2000 - 4 Bs 245/00 - im Weg der einstweiligen
Anordnung die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des
Antragstellers gegen das Versammlungsverbot der Freien und
Hansestadt Hamburg vom 16. August 2000 - Tgb-Nr. 211/2000 -
wieder herzustellen,
Antragsteller: Herr W...
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch den
Vizepräsidenten Papier,
und die Richter Hömig,
Hoffmann-Riem
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 18. August 2000
einstimmig beschlossen:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs
des Antragstellers gegen die Verbotsverfügung der Freien
und Hansestadt Hamburg - Behörde für Inneres - vom 16.
August 2000 wird für die für den 20. August 2000
angemeldete Versammlung mit folgenden Maßgaben wieder
hergestellt:
a) Die Versammlung findet stationär auf dem
Axel-Springer-Platz in der Zeit von 14.00 Uhr bis höchstens
16.00 Uhr statt.
b) Untersagt ist die Benutzung von Trommeln und Fahnen -
außer der Bundesflagge - und von Transparenten strafbaren
Inhalts, die Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger
Organisationen sowie das Tragen von Uniformen,
Uniformteilen oder gleichartigen Kleidungsstücken als
Ausdruck einer gemeinsamen politischen Gesinnung.
c) In Versammlungsreden und Spruchchören sowie auf
Transparenten unterbleiben Aussagen zum Todestag von Rudolf
Heß.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Freie und Hansestadt Hamburg hat die
Hälfte der notwendigen Auslagen des Antragstellers zu
erstatten.
Gründe:
1
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung betrifft ein für sofort vollziehbar erklärtes
Versammlungsverbot. Die Kammer hat die Begründung ihrer
Entscheidung gemäß § 32 Abs. 5 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG nach Bekanntgabe des Beschlusses
schriftlich abgefasst.
I.
2
1. Der Antragsteller meldete mit Schreiben vom
3. August 2000 sein Vorhaben an, in Hamburg am 19. August
2000 von 14.00 Uhr bis ca. 18.00 Uhr eine Versammlung unter
freiem Himmel durchzuführen. Sie sollte das Motto "Gegen
Lügen und Hetze der BILD-Zeitung - Enteignet Springer!"
tragen und aus einem etwa 2,6 km langen Aufzug durch die
Innenstadt bestehen. Auftakt- und Abschlusskundgebung sollten
auf dem Theodor-Heuss-Platz stattfinden. Die Hauptkundgebung
war für den Axel-Springer-Platz geplant. Die Teilnehmerzahl
wurde vom Antragsteller bei der Anmeldung auf ca. 100 bis 200
Personen geschätzt.
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Mit Schreiben vom 12. August 2000 meldete der
Antragsteller eine identische Veranstaltung für den 20.
August 2000 für den Fall an, dass ein Verbot der für den 19.
August 2000 angemeldeten Versammlung so spät ergehe, dass bis
zum Versammlungstermin nicht mehr erfolgreich Rechtsschutz in
Anspruch genommen werden könne oder dass eine nicht
untersagte Gegendemonstration die Durchführung des
angemeldeten Aufzuges unmöglich mache oder die
Streckenführung unter Gefährdung des Demonstrationszwecks
beeinträchtige.
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2. Mit Bescheid vom 16. August 2000 untersagte
die Freie und Hansestadt Hamburg die Durchführung beider
Aufzüge sowie jeder Form von Ersatzveranstaltungen am 19. und
20. August 2000 im Bereich der Stadt und ordnete die
sofortige Vollziehung dieser Regelungen an.
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Die auf § 15 Abs. 1 VersG gestützte
Verbotsverfügung war im Wesentlichen wie folgt begründet:
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a) Es bestehe die Befürchtung, dass der Aufzug
entgegen den Angaben in der Anmeldung als Gedenkveranstaltung
zum 13. Todestag von Rudolf Heß am 17. August 2000
durchgeführt werde und Straftaten begangen würden. Zum Beleg
führte die Versammlungsbehörde unter anderem aktuelle
Plakatierungen im Raum Hamburg an, die, wenn auch ohne Bezug
zur Versammlung, auf Rudolf Heß hinwiesen, und stellte die
langjährig in diesem Zusammenhang stattfindenden Aktionen der
rechtsextremistischen Szene näher dar. Außerdem wurde darauf
hingewiesen, der Anmelder selbst habe von 1987 bis 1995, zum
Teil als Mitorganisator, an Heß-Gedenkveranstaltungen und bis
heute an zahlreichen anderen rechtsextremistischen
Aktivitäten teilgenommen. Da in der Vergangenheit
Versammlungen zum Todestag von Rudolf Heß regelmäßig mit
Verherrlichungen des nationalsozialistischen Regimes, mit dem
Äußern strafbarer Parolen und dem Zeigen verbotener Symbole
einhergegangen seien, ergebe sich aus den gesamten Umständen,
dass auch bei der angemeldeten Veranstaltung mit der
Verwirklichung - näher bezeichneter - einschlägiger
Straftatbestände zu rechnen sei. Vor diesem Hintergrund sei
davon auszugehen, dass, falls der Aufzug nicht von vornherein
als Heß-Gedenkveranstaltung geplant sei, der Anmelder dieser
Entwicklung zumindest nicht mit Nachdruck entgegensteuern
wolle und dies bei einer erhöhten Teilnehmerzahl auch nicht
könne. Auch seitens der Polizei werde mangels ausreichender
Kräfte keine Möglichkeit bestehen, eine derartige Umwidmung
des Aufzuges zu verhindern.
7
b) Der Aufzug verletze in erheblicher Weise
die öffentliche Ordnung. Der Kundgebungsplatz befinde sich in
der unmittelbaren Nähe einer Grünfläche, von der ab dem 25.
Oktober 1941 Personen jüdischer Religion, die in Hamburg
lebten, in Ghettos und Vernichtungslager deportiert worden
seien. Den Beginn und das Ende eines Aufzuges von
Rechtsextremisten, bei dem Rudolf Heß, seine Rolle im
"Dritten Reich" und das gesamte Naziregime einschließlich
seiner verbrecherischen Judenverfolgung glorifiziert würden,
in unmittelbarer Nähe dieses geschichtlich belasteten Ortes
erleben zu müssen, stelle eine erhebliche Beeinträchtigung
des sittlichen Empfindens aller Hamburgerinnen und Hamburger
dar, insbesondere der ansässigen Jüdischen Gemeinde.
8
c) Unter dem Gesichtspunkt des polizeilichen
Notstands sei der Aufzug zu verbieten, weil nach derzeitigen
polizeilichen Erkenntnissen bis zu 1.500 Gegendemonstranten,
darunter bis zu 200 Personen des gewaltbereiten Spektrums und
eine nicht zu prognostizierende Anzahl von Mitgliedern
ausländischer linksextremistischer Gruppen, besonders
jugendlichen Ausländern, zu rechnen sei. Nach den mit
rechtsextremistischen Aufzügen in Hamburg in den Jahren 1999
und 2000 gemachten Erfahrungen sei mit erheblichen, in der
Verfügung im Einzelnen in Gestalt eines zu erwartenden
Szenarios näher geschilderten, Gewalttätigkeiten von dieser
Seite zu rechnen. Auf Grund der bestehenden Emotionalisierung
im Zusammenhang mit der öffentlichen Diskussion gegen
Rechtsextremismus sei davon auszugehen, dass Straftaten
linksextremistischer Gewalttäter aus dem Bereich des
bürgerlichen Protestes geduldet würden. Zudem berge die
Marschstrecke nach Einschätzung der Polizei besondere -
ortsbezogen näher benannte - Risiken. Diese seien nach
polizeilicher Erfahrung nur mit einem starken Kräfteeinsatz
der Polizei unter gleichzeitiger Einsatzdurchführung mit
festen Sperrlinien unter Raumschutzaufträgen möglich. Ein
hinreichender Schutz der Aufzugteilnehmer sowie unbeteiligter
Dritter sei ohne diese Einsatzmaßnahmen auch bei großem
Kräfteeinsatz der Polizei nicht zu erreichen. Hierfür seien
33 Hundertschaften notwendig. Diese stünden am 19. August
2000 nicht zur Verfügung, an dem die Polizei besonders viele
andere Veranstaltungen zu schützen habe, darunter ein
Fußballspiel der 2. Bundesliga und der Schlager-Move in St.
Pauli mit erwarteten 300.000 Teilnehmern sowie weitere, im
Bescheid aufgeführte Veranstaltungen. Für die Bildung der zur
Durchführung des Aufzuges erforderlichen Einsatzabschnitte
müssten ausschließlich geschlossene Einheiten eingesetzt
werden. Aus Hamburger Kräften seien aber nur 11
Hundertschaften verfügbar. Auch nach mehreren bundesweiten
Anfragen um Unterstützung stünden auf Grund anderer
Ereignisse sowie der bundesweit zu verzeichnenden Betätigung
im Rahmen von "Heß-Aktionswochen" nur fünf auswärtige
Hundertschaften zur Verfügung. Es bestehe somit ein
Fehlbestand von 17 Hundertschaften.
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Die Sachlage sei nur geringfügig anders zu
beurteilen, wenn die Marschstrecke des Aufzuges verlegt oder
gekürzt bzw. auf eine stationäre Versammlung beschränkt
werde. Hier konzentrierten sich die Aktionen gewaltbereiter
Störer insbesondere auf den An- und Abmarsch der Teilnehmer
des Aufzuges und auf Reizobjekte in der Innenstadt. Eine
zeitliche Verlegung des Aufzuges bedeute eine ungeeignete
Maßnahme, da das zu erwartende Störerpotential nach
polizeilicher Einschätzung auch zu einer anderen Zeit
mobilisiert würde. So bestehe eine extreme Konflikt- und
Gefahrenlage, deren Bewältigung unter Einsatz der vorhandenen
und nach derzeitigem Sachstand bis zum Einsatztag verfügbaren
Einsatzkräfte ohne erhebliche Sicherheitsstörungen infolge
körperlicher Auseinandersetzungen, Sachbeschädigungen und der
Begehung anderer gewichtiger Straftaten nicht möglich sei.
Unter diesen extremen tatsächlichen Voraussetzungen müsse die
Durchführung des angemeldeten Aufzuges hinter den
höherrangigen Grundrechten auf Leben und körperliche
Unversehrtheit zurückstehen.
10
Die Durchführung einer stationären Versammlung
vor dem Gebäude des Axel-Springer-Verlages am
Axel-Springer-Platz, die vom Anmelder als einzig akzeptable
Alternative geschildert worden sei, erfordere ein
polizeiliches Einsatzkonzept mit gleichen Schutzaufträgen.
Unter Berücksichtigung der hier besonders zu schützenden An-
und Abmarschphasen ergebe sich kein entscheidend geringerer
Kräftebedarf.
11
Das Verbot von Ersatzveranstaltungen sei
auszusprechen gewesen, um eine Gefährdung der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung aus den genannten Gründen zu
verhindern.
12
3. Einen Eilantrag des Antragstellers auf
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines
Widerspruchs gegen die Verbotsverfügung lehnte das
Verwaltungsgericht Hamburg mit Beschluss vom 17. August 2000
ab. Zur Begründung schloss es sich der Auffassung der
Versammlungsbehörde an, das in der Anmeldung benannte
Anliegen der Versammlung, auf die aus der Sicht des
Antragstellers einseitige Berichterstattung der BILD-Zeitung
über die rechtsextremistische Szene und insbesondere über den
Antragsteller aufmerksam zu machen, diene nur als Vorwand für
eine Rudolf Heß-Gedenkveranstaltung, zumindest nehme der
Antragsteller dies billigend in Kauf.
13
Das Verwaltungsgericht stützte diese
Auffassung unter anderem auf den in einer Internetseite
enthaltenen Hinweis der "Kameradschaft Germania/Berlin" vom
17. August 2000, dass am 19. August 2000 in Hamburg eine
Rudolf Heß-Demonstration stattfinde. Auch der Anmelder der
Lübecker Rudolf Heß-Veranstaltung, dessen Einbindung in die
rechtsextremistische Szene dem Gericht bereits aus einem
anderen Verfahren bekannt sei, habe - entgegen einer nicht
glaubhaften eidesstattlichen Versicherung - bekundet, er
werde nach dem Lübecker Aufzug mit seinen Leuten an dem
Aufzug in Hamburg teilnehmen. Die weiteren von der
Versammlungsbehörde angeführten Tatsachen wiesen in dieselbe
Richtung. Seiner verbalen Distanzierung von einer derart
veränderten Zielsetzung des Aufzuges vermöge das Gericht
nicht zu glauben. Dem stünden der persönliche Werdegang des
Antragstellers und seine nach wie vor ausgeübten Aktivitäten
in der rechtsextremistischen Szene entgegen. Überdies sei es
dem Antragsteller möglich gewesen, seinen Aufzug auf ein
anderes, historisch nicht vorbelastetes Datum zu verlegen und
so zu vermeiden, dass ihm andere als die angegebenen Ziele
für den Aufzug unterstellt würden. Wenn aber nach allem von
einer Rudolf Heß-Gedenkveranstaltung auszugehen sei, müsse
nach bisheriger Erfahrung auch mit den für derartige
Veranstaltungen typischen Straftaten gerechnet werden. Davon
ausgehend komme es auf die Frage, ob ein ausreichender
Einsatz von Sicherheitskräften die Durchführung des von dem
Antragsteller geplanten Aufzuges ermöglichen würde, nicht
mehr an. Auch das Verbot der Durchführung von
Ersatzveranstaltungen am 19. bzw. 20. August 2000 sei aus den
gleichen Gründen nicht zu beanstanden.
14
4. Den hiergegen eingelegten Antrag auf
Zulassung der Beschwerde wies das Hamburgische
Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 18. August 2000
zurück. Die allein geltend gemachten Zulassungsgründe seien
nicht gegeben, so dass der Zulassungsantrag abzulehnen sei.
Von einer weiteren Begründung sah das Gericht "auch in
Hinblick auf die noch für heute angekündigte
Verfassungsbeschwerde" ab.
15
5. Seinen Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG begründete der
Antragsteller wie folgt:
16
Eine Rudolf Heß-Gedenkveranstaltung sei mit
der angemeldeten Versammlung nicht beabsichtigt. Nachdem er
seine Anhängerschaft ausdrücklich um eine nur wörtliche
Verbreitung seines Versammlungsaufrufes gebeten habe, seien
andere, ihm nicht weiter bekannte, Aufrufe ihm nicht
zuzurechnen. Außerdem sei er seit dem August 1995 in keiner
Weise zum Thema Rudolf Heß in Erscheinung getreten. Zu
vermuten, er würde dies nach fünfjähriger Unterbrechung nun
auf einmal wollen, sei "lebensfremd und absurd". Dies gelte
insbesondere im Hinblick auf § 25 VersG, der die
wesentlich andere Durchführung eines Aufzuges, als bei der
Anmeldung einer Versammlung angegeben, unter Strafe stelle.
Da die rechtsextreme Szene inzwischen den ganzen Monat August
zum "Rudolf-Heß-Aktionsmonat" proklamiert habe, komme die
Verbotsverfügung einem Verbot, im Monat August zu
demonstrieren, gleich.
17
Hilfsweise beschränkt der Antragsteller sein
Begehren auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
seines Widerspruchs nur in Bezug auf die von ihm für den 20.
August 2000 angemeldete Versammlung. Hierzu trägt er vor,
dass die genannten Aufrufe dritter Personen lediglich den 19.
August benennen und dass die Wahrscheinlichkeit, dass die
Polizei mit den zur Verfügung stehenden Kräften außenstehende
Störer nicht abwehren könne, für den 20. August 2000 ungleich
viel weniger wahrscheinlich als für den Vortag sei.
II.
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Der zulässige Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung hat zum Teil Erfolg.
19
1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das
Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch
einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr
schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder
aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend
geboten ist. Wegen der meist weit tragenden Folgen, die eine
einstweilige Anordnung in einem verfassungsgerichtlichen
Verfahren auslöst, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen
des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein strenger Maßstab anzulegen
(vgl. BVerfGE 87, 107 <111>; stRspr). Dabei haben die
Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen
Hoheitsakts vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht
zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erweist
sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich
unbegründet. Bei offenem Ausgang des
Verfassungsbeschwerdeverfahrens muss das
Bundesverfassungsgericht die Folgen, die eintreten würden,
wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die
Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den
Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die begehrte
einstweilige Anordnung erlassen würde, der
Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl.
BVerfGE 71, 158 <161>; 88, 185 <186>; 91, 252
<257 f.>; stRspr). Hierbei hat es mit Blick auf
die einschlägigen Grundrechte sowohl der Bedeutung der
jeweils betroffenen Schutzgüter als auch dem Grad der
Wahrscheinlichkeit und dem Ausmaß möglicher
Beeinträchtigungen Rechnung zu tragen.
20
2. Der Antrag ist weder unzulässig noch
offensichtlich unbegründet. Es kann erst in einem
Hauptsacheverfahren abschließend geklärt werden, ob die
Einschätzung des Geschehensablaufs und die Gefahrenprognose,
auf die die Entscheidung der Behörde und der
Verwaltungsgerichte gestützt worden sind, den Anforderungen
von Art. 8 GG genügten (vgl. hierzu BVerfGE 69, 315
<342 ff.>; 87, 399 <406 ff.>).
21
3. Die demnach gebotene Beurteilung und
Abwägung der Folgen, die im Falle des Erfolgs oder
Misserfolgs des Antrags einträten, führt im vorliegenden
Verfahren zu einem Überwiegen derjenigen Gründe, die für den
Erlass einer einstweiligen Anordnung sprechen, die die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs begrenzt wieder
herstellt.
22
a) Bliebe die sofortige Vollziehbarkeit des
Verbots der Demonstration in vollem Umfang bestehen, hätte
eine Verfassungsbeschwerde aber später Erfolg, so wäre der
Antragsteller um die Möglichkeit gebracht worden, von dem ihm
zustehenden Grundrecht auf Versammlungsfreiheit in der
gewünschten Weise Gebrauch zu machen. Könnte die Versammlung
wie geplant stattfinden, erwiese sich eine
Verfassungsbeschwerde später aber als unbegründet, so wäre
die Versammlung durchgeführt worden, obwohl von ihr
erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit und
Ordnung ausgingen, die die Behörde zum Erlass der
Verbotsverfügung berechtigt haben.
23
Im Zuge der anzustellenden Folgenabwägung ist
es in Verfahren der vorliegenden Art für das
Bundesverfassungsgericht regelmäßig ausgeschlossen, in eine
eigenständige Ermittlung und Würdigung des dem
Eilrechtsschutzbegehren zu Grunde liegenden Sachverhalts
einzutreten. Dies gilt insbesondere dann, wenn es - wie auch
im vorliegenden Verfahren - bereits aus Zeitgründen
ausscheidet, behördliche und fachgerichtliche Akten
heranzuziehen sowie Stellungnahmen sämtlicher Beteiligter
einzuholen und diese auszuwerten. In Fällen dieser Art hat
das Bundesverfassungsgericht seiner Abwägung in aller Regel
die Tatsachenfeststellungen und Tatsachenwürdigungen in den
angegriffenen Entscheidungen zu Grunde zu legen (vgl. hierzu
etwa BVerfGE 34, 211 <216>; 36, 37 <40>; BVerfG,
EuGRZ 1997, S. 522). Anderes gilt nur dann, wenn die
getroffenen Tatsachenfeststellungen offensichtlich fehlsam
sind oder die angestellte Tatsachenwürdigung unter
Berücksichtigung der betroffenen Grundrechtsnorm
offensichtlich nicht trägt. Dies ist insbesondere der Fall,
wenn die Gefahrenprognose auf Umstände gestützt wird, deren
Berücksichtigung dem Schutzgehalt des Art. 8 GG
offensichtlich widerspricht.
24
b) Die Versammlungsbehörde befürchtet eine
Umwidmung der Veranstaltung zu einer Rudolf
Heß-Gedenkveranstaltung und damit verbunden die Begehung von
Straftaten, wie sie bei solchen Veranstaltungen
erfahrungsgemäß vorkommen. Ferner sieht sie auf Grund der
Ortswahl die öffentliche Ordnung gefährdet. Schließlich
rechnet sie mit gewalttätigen Gegendemonstrationen und beruft
sich für ihr Verbot hilfsweise auf polizeilichen
Notstand.
25
Diese Gesichtspunkte tragen den Sofortvollzug
des Verbots nicht in vollem Ausmaß.
26
aa) Die Folgenabwägung kann nicht auf die
Annahme gestützt werden, von der geplanten Versammlung gehe
das Risiko von Gewalttätigkeiten aus. Das Verbot ist nämlich
nicht unter Hinweis auf Gewalttätigkeiten begründet worden,
die von der Versammlung selbst ausgehen könnten. Ohne dadurch
die gegenwärtig in vielen Orten der Bundesrepublik
Deutschland beobachtbare, von Rechtsextremisten ausgehende
Gewaltausübung zu übersehen, unterscheidet die
Versammlungsbehörde zu Recht zwischen solchen Gewalttaten und
der Frage, ob Gewalt bei Versammlungen rechtsextremer Gruppen
von diesen auszugehen droht.
27
bb) Die Abwägung kann auch nicht auf mögliche
Folgen gestützt werden, die auf der Annahme beruhen, es
handele sich bei der Anmeldung um die Tarnung einer in
Wahrheit geplanten oder zu erwartenden Rudolf
Heß-Gedenkveranstaltung.
28
(1) Das Verbot der Versammlung wegen Verstoßes
gegen die öffentliche Sicherheit beruht auf der Einschätzung,
bei der geplanten Versammlung handele es sich um eine
getarnte Rudolf Heß-Gedenkveranstaltung oder der Veranstalter
werde eine solche Umwidmung zumindest billigend in Kauf
nehmen, so dass die für solche Gedenkveranstaltungen
typischen Straftaten zu erwarten seien. Diese Einschätzung
trägt dem Gesichtspunkt einer grundrechtskonformen Bewertung
der Umstände nicht hinreichend Rechnung. Zwar benennt die
Behörde plausible Anhaltspunkte, die für die Möglichkeit
einer solchen Umwidmung sprechen. Die Behörde setzt sich aber
nicht mit den ebenfalls vorhandenen Gegenindizien
auseinander.
29
Das äußere Erscheinungsbild - abgesehen von
der zeitlichen Lage - spricht nicht für eine Rudolf
Heß-Gedenkveranstaltung. Die geplante Versammlung sollte den
Titel tragen: "Gegen Lügen und Hetze der BILD-Zeitung -
Enteignet Springer". Die erste Anmeldung erfolgte am 3.
August 2000, dem Tag, an dem der Artikel der BILD-Zeitung
erschienen war, der sich kritisch auch mit dem Antragsteller
auseinander setzte und den dieser nach seinen Angaben zum
Anlass und Gegenstand der Demonstration wählen wollte. Die
geplante Route führte an dem Axel-Springer-Platz und damit
dem Sitz des Axel-Springer-Verlages in Hamburg vorbei; dort
sollte die "Hauptkundgebung" des Aufzuges stattfinden. Bei
einem Gespräch der Versammlungsbehörde mit dem Antragsteller
über Veränderungen der Route lehnte der Antragsteller dies
nicht grundsätzlich ab, erklärte aber die Einbeziehung des
Axel-Springer-Platzes für unverzichtbar. In einem Schreiben
vom 3. August 2000 an seine Anhänger bat der Antragsteller
ausdrücklich darum, "von Meinungsbekundungen zum Todestag von
Rudolf Heß Abstand zu nehmen". Diese Linie geäußerter
Distanzierung von einer Gedenkveranstaltung hielt er in den
anschließenden Anträgen in den gerichtlichen Verfahren
bei.
30
Die Ausrichtung der angemeldeten Versammlung
auf den Protest gegen die Berichterstattung der BILD-Zeitung
und die öffentliche Distanzierung des Veranstalters von
möglichen Versuchen einer Umwidmung zu einer Rudolf
Heß-Gedenkveranstaltung schließen allerdings nicht zwingend
aus, dass diese Faktoren Teil einer Strategie der Tarnung
anderer Anliegen sind. Auch sind Veranstaltungen aus der
rechtsextremistischen Szene schon häufiger unter einem
anderen Thema angekündigt worden, als es später umgesetzt
wurde. Dies gilt allerdings nicht generell für Versammlungen
aus diesem Umfeld, so dass pauschalierende Deutungen
ausscheiden.
31
Die Annahme einer Tarnung einer Rudolf
Heß-Gedenkveranstaltung durch die Art der Anmeldung kann nur
zur Grundlage eines Versammlungsverbots genommen werden, wenn
die Versammlungsbehörde konkrete, auf diese Versammlung
bezogene Indizien der Tarnabsicht hat und unter
Berücksichtigung möglicher Gegenindizien begründet, warum
diesen kein maßgebendes Gewicht beizumessen ist. Bei der
Deutung des geplanten inhaltlichen Anliegens muss das
Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters über Art und Inhalt
der Veranstaltung (vgl. BVerfGE 69, 315 <343>)
berücksichtigt werden. Die Prüfung der Voraussetzungen eines
Versammlungsverbots hat von den Angaben der Anmeldung
auszugehen, es sei denn, es dränge sich auch bei
grundrechtskonformer Deutung des Vorhabens der Eindruck auf,
in Wahrheit sei ein anderer Inhalt geplant und der
Veranstalter werde trotz der gesetzlichen Strafdrohung
(§ 25 Nr. 1 VersG) eine Versammlung anderen Inhalts und
damit anderen Gefahrenpotentials durchführen als
angemeldet.
32
Diesen Anforderungen sind die Behörde sowie
die Verwaltungsgerichte nicht gerecht geworden. Die Behörde
hat sich mit den Gegenindizien nicht auseinander gesetzt und
sie daher nicht in Gegenüberstellung mit den Indizien für
einen Tarncharakter gedeutet. Das Verwaltungsgericht - dem
sich das Oberverwaltungsgericht pauschal angeschlossen hat -
hat sich die Argumentation der Behörde zu Eigen gemacht und
speziell zu der verbalen Distanzierung des Antragstellers von
einer auf das Rudolf Heß-Gedenken gerichteten Zielsetzung
ausgeführt, dass es dem Antragsteller nicht zu glauben
vermöge; sein persönlicher Werdegang und die Aktivitäten der
rechtsextremistischen Szene sprächen dagegen. In dieser
Argumentation verkennt das Verwaltungsgericht das Verhältnis
zwischen der grundrechtlichen Garantie und der
Beschränkungsmöglichkeit. Beschränkungen setzen eine
hinreichende Rechtfertigung im Tatsächlichen voraus. Die
Beweislast für die Tarnung eines das Verbot rechtfertigenden
Inhalts und damit eine täuschende Anmeldung liegt bei der
Verwaltung. Die Tatsachenfeststellung fehlender
Glaubwürdigkeit bedarf auch im Eilverfahren konkreter
Anhaltspunkte, etwa des Hinweises auf frühere Täuschungen
durch den Antragsteller. Daran fehlt es.
33
(2) Die Behörde und die Gerichte gehen
hilfsweise davon aus, dass der Antragsteller, wenn der Aufzug
von anderen zu einer Rudolf Heß-Gedenkveranstaltung
umfunktioniert werden sollte, weder mit Nachdruck
gegensteuern wolle noch dies bei einer erhöhten
Teilnehmerzahl könne. Aber auch hierfür werden Anhaltspunkte,
die dem Maßstab des Art. 8 GG Rechnung tragen, nicht
benannt.
34
(3) Steht Art. 8 GG im konkreten Fall der
Heranziehung der Annahme einer geplanten oder billigend in
Kauf genommenen Umwidmung der Versammlung entgegen, dann darf
die Prognose der von der Versammlung ausgehenden Gefahr nicht
auf sie gestützt werden. Dies ist auch für die Abwägung der
Folgen im Eilverfahren bedeutsam.
35
cc) Ebenfalls außer Betracht zu bleiben haben
die von der Behörde angenommenen Gefahren für die öffentliche
Ordnung, da auch sie auf der Annahme einer Rudolf
Heß-Gedenkveranstaltung aufbauen. Auf die Frage, wieweit ein
Versammlungsverbot auf einen Verstoß gegen die öffentliche
Ordnung gestützt werden kann (vgl. BVerfGE 69, 315
<353>), kommt es daher nicht mehr an.
36
dd) Demgegenüber können die weiteren
Feststellungen der Behörde zur Begründung eines polizeilichen
Notstands auch für die Folgenabwägung im Rahmen des
Eilverfahrens herangezogen werden. Sie reichen aus, um den
sofortigen Vollzug der Verbotsverfügung teilweise aufrecht zu
erhalten.
37
(1) Das Bundesverfassungsgericht ist in diesem
Eilverfahren nicht in der Lage, die Angaben der
Versammlungsbehörde über die erwartete Zahl und das
Gewaltpotential der Gegendemonstranten sowie über die
erforderlichen polizeilichen Gegenmaßnahmen und die dafür
verfügbaren Mittel in tatsächlicher Hinsicht zu überprüfen.
Die Annahmen der Behörde über die Gefahren der Verletzung von
Leib und Leben von Polizeibeamten, Passanten und Reisenden
sowie Demonstranten und über Beschädigungen von Sachen von
erheblichem Wert rechtfertigen den Schluss auf eine
unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit. Auch die
Angaben über Art und Ausmaß erforderlicher Gegenmaßnahmen und
zur Überlastung der Polizei können als Grundlage der
Folgenabwägung des Bundesverfassungsgerichts herangezogen
werden.
38
(2) In diese Folgenabwägung dürfen aber keine
Annahmen über Gefahren eingehen, deren Eintritt bei
Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes
ausgeschlossen werden kann. Die Gefahrenlage ist am 19.
August 2000 offensichtlich in nicht unerheblichem Maße eine
teilweise andere als am 20. August 2000. Die Gefahren können
bei einer Durchführung der Versammlung am 20. August 2000 und
ihrer Beschränkung auf eine stationäre sowie durch Auflagen
so weit verringert werden, dass ein Versammlungsverbot wegen
polizeilichen Notstands ausscheidet. Vermeidbare Gefahren
aber dürfen auch nicht der Folgenabwägung im Eilverfahren
zugrunde gelegt werden.
39
() Eine unterschiedliche Bewertung der
polizeilichen Lage an den beiden Tagen ist deshalb angezeigt,
weil eine Demonstration in dem Innenbereich einer Großstadt
an einem Samstag zu Zeiten der Öffnung der meisten Geschäfte
anders zu verlaufen pflegt als an einem Sonntag. Auch sind
die polizeilichen Möglichkeiten in einer von Feiertagsruhe
geprägten Innenstadt andere als zu Zeiten der
Geschäftsöffnung. Nach den eigenen Angaben der Behörde ist
die Belastung ihres Personals durch konkrete Aufgaben bei
Großveranstaltungen am Sonntag, dem 20. August 2000, im
Übrigen erheblich geringer als am vorangehenden Samstag.
40
Die Möglichkeit von Auflagen mit der Folge der
Begrenzung der Versammlung auf eine stationäre am
Axel-Springer-Platz hat die Behörde zwar geprüft, der Prüfung
aber die Einschätzung zugrunde gelegt, dies würde keinen
entscheidend geringeren Kräftebedarf bewirken. Dass der
Schutz einer stationären, auf einen abgrenzbaren Platz
festgelegten und auf zwei Stunden begrenzten Versammlung
unter Einschluss der An- und Abmarschphase polizeiliches
Personal in gleichem Ausmaß fordert wie der eines
vierstündigen, 2,6 km langen und sich im Kern einer Großstadt
bewegenden Aufzuges, ist nicht nachvollziehbar.
41
() Art. 8 GG erlaubt Beschränkungen aus dem
Gesichtspunkt polizeilichen Notstands. Die
versammlungsbehördliche Berufung auf diesen Verbotsgrund
führt dazu, dass der Träger des Grundrechts auf die
Verwirklichung der Versammlungsfreiheit im Interesse des
Schutzes anderer zu verzichten hat. Muss mit gewalttätigen
Gegenaktionen gerechnet werden, so ist es allerdings häufig
zumutbar und liegt regelhaft auch in seinem Interesse, wenn
die Versammlung gegebenenfalls auf einen anderen Zeitpunkt
verschoben wird. Ist aber zu erwarten, dass die Durchführung
der Versammlung zu anderen Zeitpunkten ebenfalls zu
entsprechenden Gegenaktionen und damit immer wieder zur
Situation polizeilichen Notstands führen wird, besteht das
Risiko, dass der davon betroffene Grundrechtsträger auf Dauer
an der Verwirklichung seines Freiheitsrechts gehindert wird.
Diese Situation kann entstehen, wenn - wie gegenwärtig in
Hamburg - jede Absicht zur Durchführung rechtsextremistischer
Demonstrationen mit Gegenaktionen gewaltbereiter Personen des
linken politischen Spektrums beantwortet wird. Das
Grundgesetz verwirklicht zwar eine auf die Abwehr von
Gefahren für den Rechtsstaat und die Demokratie gerichtete
Ordnung; es besteht aber auf der Einhaltung der Regeln des
Rechtsstaats, den es zu verteidigen gilt. Gewalt von "links"
ist keine verfassungsrechtlich hinnehmbare Antwort auf eine
Bedrohung der rechtsstaatlichen Ordnung von "rechts". Drohen
Gewalttaten als Gegenreaktion auf Versammlungen, so ist es
Aufgabe der zum Schutz der rechtsstaatlichen Ordnung
berufenen Polizei, in unparteiischer Weise auf die
Verwirklichung des Versammlungsrechts hinzuwirken.
42
Hierzu gehört auch die Prüfung, ob ein
polizeilicher Notstand durch Modifikation der
Versammlungsmodalitäten entfallen kann, ohne dadurch den
konkreten Zweck der Versammlung zu vereiteln. Signalisiert
der Veranstalter seine Bereitschaft zur Veränderung der
Versammlungsmodalitäten, ist die Versammlungsbehörde im
Rahmen ihrer Kooperationspflicht (vgl. BVerfGE 69, 315
<357>) gehalten, diesen Möglichkeiten nachzugehen und
nach Wegen zu suchen, die Versammlung gegen Gefahren zu
schützen, die nicht von ihr selbst ausgehen. Erklärt der
Veranstalter dabei einen Versammlungsort, der einen besonders
nahen Bezug zum Versammlungsthema hat, für unverzichtbar,
dann darf diese Alternative nur ausgeschlossen werden, wenn
sie keine polizeilich vertretbare Möglichkeit zur Vermeidung
einer Lage polizeilichen Notstands belässt.
43
c) Gibt es Möglichkeiten, unmittelbar
bevorstehende Gefahren für die öffentliche Sicherheit durch
Modifikation des Versammlungsablaufs zu vermeiden, dann ist
dies auch für die Folgenabwägung im Rahmen des Eilverfahrens
bedeutsam. Das Bundesverfassungsgericht darf Folgen nicht
berücksichtigen, deren Eintritt bei entsprechenden
hoheitlichen Vorgaben vermeidbar ist.
44
Bleiben daher die bei einer Modifikation der
Versammlungsmodalitäten und dem Einsatz geeigneter
polizeilicher Mittel vermeidbaren Gefahren für die
öffentliche Sicherheit in der Folgenabwägung außer Betracht,
überwiegen diejenigen Nachteile, die bei einer Sofortwirkung
des Versammlungsverbots eintreten, solche Nachteile, die bei
der Durchführung der Versammlung auch für den Fall zu
erwarten sind, dass das Versammlungsverbot zu Recht ergangen
ist.
45
4. Es ist Aufgabe der Versammlungsbehörde und
der Fachgerichte, die Anforderungen des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu erfüllen, und zwar auch in
der Entscheidung über die sofortige Vollziehung einer
Verbotsverfügung, soweit sie inhaltlich durch Art. 8 GG
beeinflusst wird.
46
Verletzt die sofortige Vollziehung eines
Versammlungsverbots Art. 8 GG, so können die Fachgerichte
sich in einem Fall wie dem Vorliegenden nicht auf die
Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs
beschränken. Dies würde zur Durchführung der angemeldeten,
also nicht modifizierten Versammlung führen und könnte damit
Gefahren entstehen lassen, die durch Modifikation der
Versammlungsmodalitäten beseitigt werden sollen, die
ihrerseits Voraussetzung der Anordnung der aufschiebenden
Wirkung ist. Angesichts der größeren Sachnähe der
Versammlungsbehörde und des im gerichtlichen Eilverfahren
meist großen Zeitdrucks, der auch die Fachgerichte an einer
hinreichenden Aufklärung des Sachverhalts hindern kann, ist
es im Regelfall geboten, der Versammlungsbehörde den Erlass
notwendiger Auflagen zum Ausschluss von Gefahren aufzugeben.
Es kommt aber auch die Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung durch das Fachgericht mit Modifikationen nach
§ 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO in Betracht. Von entsprechenden
Entscheidungen zur Sicherung der Verhältnismäßigkeit dürfen
die in der Regel ortsnäheren Gerichte nicht mit Rücksicht
darauf absehen, dass sie ohnehin die Einlegung einer
Verfassungsbeschwerde erwarten.
47
Die Verwaltungsbehörde und die
Verwaltungsgerichte haben im vorliegenden Fall keine
Vorkehrungen zur Sicherung der Verhältnismäßigkeit durch
Modifikationen des Verbots bzw. der Anordnung der sofortigen
Vollziehung getroffen. Es ist grundsätzlich nicht Aufgabe des
Bundesverfassungsgerichts, in solchen Fällen seinerseits
Auflagen anzuordnen. Hält es Auflagen für erforderlich, teilt
es dies in den Gründen seines Beschlusses mit. Benötigt die
Versammlungsbehörde für die Umsetzung auch unter
Berücksichtigung des Gebots zügiger Entscheidung mehr Zeit,
als bis zu dem geplanten Versammlungszeitpunkt verfügbar ist,
muss die Versammlung gegebenenfalls - ein fortbestehendes
Interesse des Veranstalters vorausgesetzt - auf einen anderen
Zeitpunkt verschoben werden.
48
Im vorliegenden Fall verbindet das
Bundesverfassungsgericht aber angesichts der offensichtlichen
Fehlerhaftigkeit der Vorentscheidungen ausnahmsweise die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs
mit den im Tenor aufgeführten inhaltlichen Maßgaben.
49
5. Die Entscheidung über die Erstattung der
Auslagen beruht auf § 34 a Abs. 3 BVerfGG.
Papier
Hömig
Hoffmann-Riem