16

Fall 16
Aktenzeichen: 1 BvQ 24/00
Beck Online: NVwZ 2000 1406.0

cid 16
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvQ 24/00 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren
über
den Antrag,

unter Aufhebung des Beschlusses des
Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts in Schleswig
vom 31. August 2000 - 4 M 67/00 - die aufschiebende Wirkung
des am 29. August 2000 eingelegten Widerspruchs gegen die
Verbotsverfügung der Stadt Neumünster vom gleichen Tag wieder
herzustellen,

Antragsteller: Herr W...

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch den
Vizepräsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Hoffmann-Riem

gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 1. September 2000
einstimmig beschlossen:

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs
des Antragstellers gegen die Verbotsverfügung der Stadt
Neumünster vom 29. August 2000 wird mit folgenden Maßgaben
wieder hergestellt:
a) Die Demonstration ist um 15.00 Uhr zu beenden.
b) Untersagt ist die Benutzung von Trommeln und Fahnen -
außer der Bundesflagge - und von Transparenten strafbaren
Inhalts, die Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger
Organisationen sowie das Tragen von Uniformen,
Uniformteilen oder gleichartigen Kleidungsstücken als
Ausdruck einer gemeinsamen politischen Gesinnung.
c) Möglichen weiteren von der Versammlungsbehörde für
erforderlich gehaltenen Auflagen über die Streckenführung -
beispielsweise in Anlehnung an die vom
Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgericht in seinem
Beschluss vom 31. August 2000 - 4 M 67/00 - (Seite 3, Ende
erster Absatz) benannte Alternative - ist Folge zu
leisten.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Das Land Schleswig-Holstein hat die Hälfte
der notwendigen Auslagen des Antragstellers zu
erstatten.

Gründe:

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung betrifft ein für sofort vollziehbar erklärtes
Versammlungsverbot. Die Kammer hat die Begründung ihrer
Entscheidung gemäß § 32 Abs. 5 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG nach Bekanntgabe des Beschlusses
schriftlich abgefasst.

1. Der Antragsteller meldete am 25. August
2000 eine Demonstration zum Thema "Erhaltet den Club 88" für
Samstag, den 2. September 2000, an, die sich gegen die von
der Stadt Neumünster beabsichtigte Schließung der Gaststätte
"Club 88" richtet. Die Demonstration soll in der Zeit von
12.00 Uhr bis 16.00 Uhr durch die Neumünsteraner Innenstadt
führen, wobei Zwischenkundgebungen Ecke
Friedrichstraße/Rendsburger Straße und am Großflecken vor dem
Rathaus geplant sind. Es werden etwa 200 Teilnehmer erwartet.
Für den gleichen Tag ist um 10.30 Uhr eine Gegendemonstration
angemeldet. Ab 15.00 Uhr soll auf dem Großflecken das
Stadtfest "Weinköste" stattfinden.

a) Nachdem die Stadt Neumünster mit Bescheid
vom 29. August 2000 die von dem Antragsteller angemeldete
Demonstration untersagt hatte, stellte das Verwaltungsgericht
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers
mit den im Tenor unter 1. a) und b) genannten Maßgaben wieder
her. Zur Begründung verwies das Verwaltungsgericht zunächst
darauf, dass die Ausführungen der Versammlungsbehörde zu dem
"Club 88" für gaststättenrechtliche Maßnahmen relevant sein
könnten, daraus ergebe sich aber nicht, dass aus der Versammlung heraus eine unmittelbare
Gefährdung der öffentlichen Sicherheit drohe. Soweit die
Versammlungsbehörde auf die Person des Antragstellers
abstelle, obliege es ihr, konkrete Belege für ihre Prognosen
vorzulegen, allgemeine Spekulationen und Vermutungen reichten
nicht aus (Bezugnahme auf den Beschluss der Kammer vom 18.
August 2000 - 1 BvQ 23/00 -). Diesen Anforderungen genüge die
Verbotsverfügung nicht. Auch die Aussage, der bewusste und
beharrliche Verstoß gegen Strafvorschriften, die im
Zusammenhang mit der Verbreitung nationalsozialistischer
Propaganda stünden, sei mit einer Demonstration zu dem vom
Antragsteller angekündigten Thema untrennbar verbunden,
entbehre jeglicher Substantiierung. Soweit schließlich die
Versammlungsbehörde auf die angemeldete Gegendemonstration
und die Gewaltbereitschaft mit der hieraus resultierenden
Gefahr konkreter Gewalttaten verweise, handele es sich um
nicht belegte Vermutungen. Sollten gewalttätige
Ausschreitungen von anderen ausgehen, müssten behördliche
Maßnahmen primär gegen die Störer gerichtet werden, die
Durchführung der Versammlung wäre zu schützen. Das pauschale
Vorbringen der Versammlungsbehörde, dass die polizeilichen
Möglichkeiten auf Grund anderer Veranstaltungen "nachhaltig
erschwert" seien, rechtfertige die Annahme eines
polizeilichen Notstandes nicht. Ein zu enges zeitliches
Aufeinandertreffen von Weinköste und Demonstration könne
durch die Auflage verhindert werden, die Demonstration statt
um 16.00 Uhr bereits um 15.00 Uhr zu beenden. Das völlige
Verbot der Demonstration ohne Prüfung, ob sich eventuelle
Gefahren durch Veränderungen von Zeit und Ort der
Demonstration verhindern lassen, werde dem Rang des
Grundrechts auf Versammlungsfreiheit nicht gerecht.

b) Auf den hiergegen gerichteten Antrag der
Stadt Neumünster auf Zulassung der Beschwerde ließ das
Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht diese zu,
änderte aber den Beschluss des Verwaltungsgerichts und lehnte
den Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs insgesamt ab. Es
begründete dies wie folgt:

Auf Grund der dem Senat bekannten Eskalation
der öffentlichen Auseinandersetzung um Betrieb bzw.
Schließung des "Club 88", die mit einer ungewöhnlichen
Emotionalisierung und Sensibilisierung weiter
Bevölkerungskreise einhergegangen sei und zwischenzeitlich
eine extreme Polarisierung der insoweit interessierten
politisch aktiven Gruppierungen bewirkt habe, sei allen in
diese Konfrontation involvierten Gruppen Mäßigung
abzufordern. Die Anmeldung einer Versammlung mit dem vom
Antragsteller gewählten Motto stelle eine gezielte
Provokation der auf der anderen Seite des politischen
Spektrums angesiedelten Kräfte dar, die Reaktionen - unter
Umständen auch gewaltbereiter Gruppierungen - herausfordern
müsse und nach Überzeugung des Senats auch solle. Bei solchen
Gegebenheiten sei die Stadt berechtigt, der auf solche Weise
seitens des Antragstellers bewusst und gewollt initiierten
Gefahr für die öffentliche Sicherheit, die er als
"Zweckveranlasser" zu verantworten habe, durch die
streitbefangene Verbotsverfügung entgegenzuwirken. Ergänzend
bemerkte das Oberverwaltungsgericht, dass jede etwaige
Versammlung jedenfalls mit einer weiteren Auflage
hinsichtlich der von den Veranstaltungsteilnehmern
einzuhaltenden Wegstrecke zu versehen wäre. Im Blick auf die
von der Stadt dargestellte Kumulation genehmigter bzw.
angemeldeter Veranstaltungen im zentralen Innenstadt- und
Einkaufsbereich der Stadt Neumünster (dem Großflecken) -
nämlich der Weinköste auf dem Großflecken sowie eines
Straßenfestes in der unmittelbar benachbarten und
kommunikativ in besonderer Weise angebundenen Lütjenstraße -
und des entsprechenden Publikums- und Verkehrsaufkommens, sei
ein Kundgebungsort Großflecken bzw. auch nur ein
Streckenverlauf über eben diesen Großflecken keinesfalls
polizeirechtlich verantwortbar. Nach Überzeugung des mit den
örtlichen Verhältnissen vertrauten Senats wäre in dem
fraglichen Innenstadtbereich allenfalls eine Streckenführung
ab Esplanade über die
Christianstraße/Parkstraße/Marienstraße/Brachenfelder Straße
zum Parkplatz an der Rudolf-Weißmann-Straße in Betracht zu
ziehen.

2. In seinem Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG rügt der
Antragsteller eine Verletzung seiner verfassungsmäßigen
Rechte nach Art. 8 in Verbindung mit Art. 5 GG und begehrt in
erster Linie die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
seines Widerspruchs. Mit Rücksicht auf die im rein
summarischen Verfahren beschränkten Möglichkeiten beantragt
er hilfsweise, den Rechtsschutz gegen die Verbotsverfügung
der Stadt Neumünster in der Weise wieder herzustellen, dass
von der von dem Oberverwaltungsgericht angezeigten
alternativen Streckenführung Gebrauch gemacht werde.

II.

Der zulässige Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung hat zum Teil Erfolg.

1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das
Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch
einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr
schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder
aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend
geboten ist. Wegen der meist weit tragenden Folgen, die eine
einstweilige Anordnung in einem verfassungsgerichtlichen
Verfahren auslöst, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen
des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein strenger Maßstab anzulegen
(vgl. BVerfGE 87, 107 <111>; stRspr). Dabei haben die
Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen
Hoheitsakts vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht
zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erweist
sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich
unbegründet. Bei offenem Ausgang des
Verfassungsbeschwerdeverfahrens muss das
Bundesverfassungsgericht die Folgen, die eintreten würden,
wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die
Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den
Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die begehrte
einstweilige Anordnung erlassen würde, der
Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl.
BVerfGE 71, 158 <161>; 88, 185 <186>; 91, 252
<257 f.>; stRspr). Hierbei hat es mit Blick auf
die einschlägigen Grundrechte sowohl der Bedeutung der
jeweils betroffenen Schutzgüter als auch dem Grad der
Wahrscheinlichkeit und dem Ausmaß möglicher
Beeinträchtigungen Rechnung zu tragen.

2. Eine Verfassungsbeschwerde wäre weder
unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Es kann erst in
einem Hauptsacheverfahren abschließend geklärt werden, ob die
Einschätzung des Geschehensablaufs und die Gefahrenprognose,
auf die die Entscheidungen der Behörde und der
Verwaltungsgerichte gestützt worden sind, den Anforderungen
von Art. 8 GG genügten (vgl. hierzu BVerfGE 69, 315
<342 ff.>; 87, 399 <406 ff.>).

3. Die demnach gebotene Beurteilung und
Abwägung der Folgen, die im Falle des Erfolgs oder
Misserfolgs einer Verfassungsbeschwerde einträten, führt im
vorliegenden Verfahren zu einem Überwiegen derjenigen Gründe,
die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sprechen,
die die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs begrenzt
wieder herstellt.

a) Bliebe die sofortige Vollziehbarkeit des
Verbots der Demonstration in vollem Umfang bestehen, hätte
eine Verfassungsbeschwerde aber später Erfolg, so wäre der
Antragsteller um die Möglichkeit gebracht worden, von dem ihm
zustehenden Grundrecht auf Versammlungsfreiheit in der
gewünschten Weise Gebrauch zu machen. Könnte die Versammlung
wie geplant stattfinden, erwiese sich eine
Verfassungsbeschwerde später aber als unbegründet, so wäre
die Versammlung durchgeführt worden, obwohl von ihr
erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit und
Ordnung ausgingen, die die Behörde zum Erlass der
Verbotsverfügung berechtigt haben.

Im Zuge der anzustellenden Folgenabwägung ist
es in Verfahren der vorliegenden Art für das
Bundesverfassungsgericht regelmäßig ausgeschlossen, in eine
eigenständige Ermittlung und Würdigung des dem
Eilrechtsschutzbegehren zu Grunde liegenden Sachverhalts
einzutreten. Dies gilt insbesondere dann, wenn es - wie auch
im vorliegenden Verfahren - bereits aus Zeitgründen
ausscheidet, behördliche und fachgerichtliche Akten
heranzuziehen sowie Stellungnahmen sämtlicher Beteiligter
einzuholen und diese auszuwerten. In Fällen dieser Art hat
das Bundesverfassungsgericht seiner Abwägung in aller Regel
die Tatsachenfeststellungen und Tatsachenwürdigungen in den
angegriffenen Entscheidungen zu Grunde zu legen (vgl. hierzu
etwa BVerfGE 34, 211 <216>; 36, 37 <40>; BVerfG,
EuGRZ 1997, S. 522). Anderes gilt nur dann, wenn die
getroffenen Tatsachenfeststellungen offensichtlich fehlsam
sind oder die angestellte Tatsachenwürdigung unter
Berücksichtigung der betroffenen Grundrechtsnorm
offensichtlich nicht trägt. Dies ist insbesondere der Fall,
wenn die Gefahrenprognose auf Umstände gestützt wird, deren
Berücksichtigung dem Schutzgehalt des Art. 8 GG
offensichtlich widerspricht.

b) Vorliegend werden das Versammlungsverbot
und die Anordnung seiner sofortigen Vollziehung durch die von
der Versammlungsbehörde aufgeführten Gesichtspunkte nicht in
vollem Ausmaß getragen.

aa) Soweit die Versammlungsbehörde die
Verbotsverfügung auf die Prognose einer unmittelbaren
Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch die
Versammlungsteilnehmer selbst gestützt hat, fehlt es an der
Bezeichnung konkreter Tatsachen, die diese Prognose belegen.
Dies ist von dem Verwaltungsgericht in nicht zu
beanstandender Weise näher dargelegt worden. Das
Oberverwaltungsgericht hat dem nichts entgegengesetzt.

bb) Auch die von der Versammlungsbehörde im
Zusammenhang mit der angekündigten Gegendemonstration
befürchteten Gewalttätigkeiten rechtfertigen das
Versammlungsverbot nicht.

(1) Drohen Gewalttaten als Gegenreaktion auf
Versammlungen, so müssen sich behördliche Maßnahmen primär
gegen die Störer richten (vgl. BVerfGE 69, 315
<360 f.>). Mit Art. 8 GG wäre nicht zu
vereinbaren, dass bereits mit der Anmeldung einer
Gegendemonstration erreicht werden kann, dass dem
Veranstalter der zuerst angemeldeten Versammlung die
Möglichkeit genommen wird, sein Demonstrationsanliegen zu
verwirklichen. Es ist Aufgabe der zum Schutz der
rechtsstaatlichen Ordnung berufenen Polizei, in
unparteiischer Weise auf die Verwirklichung des
Versammlungsrechts hinzuwirken. Gegen die Versammlung als
ganze darf in einer solchen Situation grundsätzlich nur unter
den besonderen Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes
eingeschritten werden (vgl. BVerfGE 69, 315
<360 f.>). Unter Beachtung des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes muss die Versammlungsbehörde
insoweit auch prüfen, ob ein polizeilicher Notstand durch
Modifikation der Versammlungsmodalitäten entfallen kann, ohne
dadurch den konkreten Zweck der Versammlung zu vereiteln.
Gibt es solche Möglichkeiten, dann ist dies auch für die
Folgenabwägung im Rahmen des Eilverfahrens bedeutsam. Das
Bundesverfassungsgericht darf Folgen nicht berücksichtigen,
deren Eintritt bei entsprechenden hoheitlichen Vorgaben
vermeidbar ist (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des
Ersten Senats vom 18. August 2000 - 1 BvQ 23/00 -).

Vorliegend hat zunächst das Verwaltungsgericht
unter Beachtung dieser aus Art. 8 GG folgenden Grundsätze die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers mit
bestimmten Maßgaben wieder hergestellt, die auch nach
Auffassung des Bundesverfassungsgerichts geboten und demgemäß
in den Tenor der einstweiligen Anordnung mitaufgenommen
worden sind. Soweit das Oberverwaltungsgericht unter Verweis
auf seine eigene Ortskenntnis ergänzend auf die besondere
Gefahrenlage im Zusammenhang mit der vorgesehenen Wegstrecke
hinweist, legt es in keiner Weise dar, inwieweit die -
nunmehr durch das Bundesverfassungsgericht der
Versammlungsbehörde ermöglichte - Anordnung einer anderen
Streckenführung nicht ausgereicht hätte, der Gefahr zu
begegnen. Dies lag umso näher, als das Oberverwaltungsgericht
selbst eine alternative Streckenführung erwogen hat.

(2) Das Oberverwaltungsgericht hat das
Versammlungsverbot im Übrigen deshalb als berechtigt
angesehen, weil die Anmeldung der Versammlung mit dem vom
Antragsteller gewählten Motto unter den spezifischen
örtlichen Gegebenheiten eine gezielte Provokation darstelle
und er deshalb für die bewusst und gewollt initiierte Gefahr
für die öffentliche Sicherheit als "Zweckveranlasser"
verantwortlich sei. Im vorliegenden Zusammenhang braucht den
Bedenken, die gegen den Einsatz der Rechtsfigur des
Zweckveranlassers in einer Situation versammlungsrechtlicher
Konfrontation von Versammlung und Gegendemonstration
vorgebracht werden (siehe etwa Breitbach/Deiseroth/Rühl, in:
Ridder u.a., Versammlungsrecht, 1992, § 15 Rn. 139;
Herzog in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, 1987, Art.
8 Rn. 117 Fn. 114; a.A. Dietel/Gintzel/Kniesel,
Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 12. Aufl., 2000,
§ 15 Rn. 31 m.w.N.) nicht nachgegangen zu werden. Selbst
wenn die Figur des Zweckveranlassers versammlungsrechtlich
herangezogen werden könnte, setzte ihre Anwendung doch
konkrete Anhaltspunkte dafür voraus, dass der vom
Veranstalter angegebene Zweck nur Vorwand und die Provokation
von Gegengewalt das eigentliche vom Veranstalter "objektiv"
oder gar "subjektiv" bezweckte Vorhaben ist. Soweit die in
der Versammlung geäußerten Inhalte in einer Demokratie trotz
ihrer Missbilligung etwa durch die Mehrheit der Bevölkerung
oder auch nur durch die Gegendemonstranten
verfassungsrechtlich zu tolerieren sind, könnte die
Zweckveranlassung als Begründung für die Störereigenschaft
des Antragstellers nicht auf diese Inhalte gestützt werden.
Vorauszusetzen wären vielmehr besondere, über den Inhalt
hinausgehende provokative Begleitumstände, die sich jedoch
dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts nicht entnehmen
lassen. Scheitert ein Versammlungsverbot auf der Grundlage
polizeilichen Notstands wie hier am Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit, weil es andere, den Veranstalter und die
Teilnehmer der Versammlung weniger belastende Möglichkeiten
zur Gefahrenabwehr gibt, dann kann es ohne solche
provokativen Begleitumstände keinesfalls stattdessen auf die
Rechtsfigur des Zweckveranlassers gestützt werden.

c) Bleiben daher die bei einer Modifikation
der Versammlungsmodalitäten und dem Einsatz geeigneter
polizeilicher Mittel vermeidbaren Gefahren für die
öffentliche Sicherheit in der Folgenabwägung außer Betracht,
überwiegen diejenigen Nachteile, die bei einer Sofortwirkung
des Versammlungsverbots eintreten, solche Nachteile, die bei
der Durchführung der Versammlung auch für den Fall zu
erwarten sind, dass das Versammlungsverbot zu Recht ergangen
ist.

4. Die Entscheidung über die Erstattung der
Auslagen beruht auf § 34 a Abs. 3 BVerfGG.

Papier
Steiner
Hoffmann-Riem