Fall 22
Aktenzeichen: 1 BvQ 13/01
Beck Online: NJW 2001 2069.0
cid 22
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvQ 13/01 -
Im Namen des Volkes
In dem Verfahren
über
den Antrag,
im Wege der einstweiligen Anordnung die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom
16. März 2001 gegen die Verbotsverfügung des
Polizeipräsidenten Aachen vom 12. März 2001 - VL 1.2 -
231-10/2001 - wieder herzustellen,
Antragsteller: Herr M. ,
- Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Markus Beisicht und Koll.,
Gartenstraße 3, 51379 Leverkusen -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Hoffmann-Riem
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 24. März 2001
einstimmig beschlossen:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs
des Antragstellers gegen die Verbotsverfügung des
Polizeipräsidenten Aachen vom 12. März 2001 wird mit
folgenden Maßgaben wieder hergestellt:
a) Untersagt ist die Benutzung von Trommeln und Fahnen -
außer der Bundesflagge und den Fahnen der deutschen
Bundesländer - und von Transparenten strafbaren Inhalts,
die Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger
Organisationen sowie das Tragen von Uniformen,
Uniformteilen oder gleichartigen Kleidungsstücken als
Ausdruck einer gemeinsamen politischen Gesinnung.
b) Möglichen weiteren von der Versammlungsbehörde für
erforderlich gehaltenen Auflagen über die Streckenführung
ist Folge zu leisten.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Das Land Nordrhein-Westfalen hat dem
Antragsteller zwei Drittel der notwendigen Auslagen zu
erstatten.
Gründe:
1
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung betrifft ein für sofort vollziehbar erklärtes
Versammlungsverbot. Die Kammer hat die Begründung ihrer
Entscheidung gemäß § 32 Abs. 5 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG nach Bekanntgabe des Beschlusses
schriftlich abgefasst.
I.
2
1. a) Der Antragsteller meldete unter dem 2.
März 2001 bei der Versammlungsbehörde für den 24. März 2001
eine Kundgebung mit Aufzug unter dem Thema "Gegen die
Kriminalisierung nationaler Deutscher und Niederländer -
Gemeinsamer Protestmarsch -" an. Nach einer Auftaktkundgebung
in Herzogenrath sollte der Aufzug auf niederländischem Gebiet
weitergeführt werden und in die Stadt Kerkrade führen.
Anschließend sollte sich der Aufzug zurück nach Herzogenrath
bewegen, wo auch die Abschlusskundgebung stattfinden sollte.
Als aktuellen Bezug für den Aufzug nannte der Antragsteller
Wahlkampfbehinderung in Kerkrade und im Raum Aachen. Er
führte an, als Hilfsmittel der Versammlung
Landsknechtstrommeln, schwarze Fahnen, Transparente,
Trageschilder, bis zu sechs Handlautsprecher sowie einen
Lautsprecherwagen benutzen zu wollen.
3
b) Mit Bescheid vom 12. März 2001 sprach die
Versammlungsbehörde gemäß § 15 Abs. 1 des
Versammlungsgesetzes (VersG) unter Anordnung der sofortigen
Vollziehung ein Verbot dieser Veranstaltung aus. Zur
Begründung machte sie geltend, die von ihr angestellte
Gefahrenprognose ergebe, dass bei Durchführung der
angemeldeten Veranstaltung die öffentliche Sicherheit und die
öffentliche Ordnung unmittelbar gefährdet wären.
4
Die jüngste Vergangenheit habe gezeigt, dass
es bei der Durchführung von Versammlungen der rechten Szene
immer wieder zu Straftaten gemäß den §§ 86 a, 126, 130
StGB, § 3 in Verbindung mit § 28 VersG sowie zu
Körperverletzungsdelikten komme. Der Antragsteller sei bei
mehreren Versammlungen, in denen es zu solchen Delikten
gekommen sei, als Ordner aufgetreten. Darüber hinaus sei der
Antragsteller selbst mehrfach polizeilich und strafrechtlich
- unter anderem wegen Verstoßes gegen ein Vereinigungsverbot
- in Erscheinung getreten.
5
Darüber hinaus verstoße die geplante
Veranstaltung gegen die öffentliche Ordnung. Die Art und
Weise der geplanten Versammlung sei in höchstem Maße
symbolträchtig. Ein Aufzug von Herzogenrath aus auf
holländisches Staatsgebiet werde viele Bürger im grenznahen
Bereich an den Einmarsch der Deutschen Wehrmacht im Jahr 1940
erinnern. Dass mit schwarzen Fahnen (der Leibfarbe der SS)
aufmarschiert werden solle, lasse nur den Schluss zu, dass
der Aufmarsch einer Verherrlichung des Nationalsozialismus
dienen solle. Auch die Deutschen würden es als unerträglich
empfinden, wenn der Einmarsch in die Niederlande nach nunmehr
60 Jahren symbolhaft noch einmal nachvollzogen würde. Der
Aufzug würde darüber hinaus die Außenpolitik der
Bundesrepublik Deutschland stören und das Ansehen der
Bundesrepublik nachhaltig schädigen. Auch das für die
Demonstration gewählte Datum, der 24. März 2001, sei
offensichtlich nicht zufällig gewählt. Da am 24. März 1939
die Ermächtigungsgesetze erlassen worden seien, stelle dieses
Datum die eigentliche Machtergreifung Adolf Hitlers dar.
Zusammen mit dem geplanten äußeren Erscheinungsbild der
Demonstration (schwarze Fahnen und Trommeln) solle eine
Glorifizierung des Nationalsozialismus stattfinden.
Bestrebungen, die die nationalsozialistische Diktatur
verharmlosten oder ihre führenden Vertreter oder Symbole
verherrlichten, seien ein gravierender Verstoß gegen die
öffentliche Ordnung. Die Art des Aufmarsches begründe auch
unabhängig vom Datum eine unmittelbare Verbindung zum
Einmarsch deutscher Truppen in die Niederlande im Jahr 1940.
Ein Demonstrationszug über die deutsch-niederländische
Grenze, der zumindest den äußeren Anschein erwecke, hier
solle der Einmarsch deutscher Truppen im Zweiten Weltkrieg
nachvollzogen werden, schädige in ganz besonderer Weise das
Ansehen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland.
6
Die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung könne auch nicht durch ein milderes Mittel - zum
Beispiel Auflagen - begegnet werden. Insbesondere könne durch
das bloße Verbot von Fahnen und Trommeln nicht sichergestellt
werden, dass sich unbefangenen Dritten bei Abhaltung des
Aufmarsches nicht der Eindruck der Verherrlichung des
Nationalsozialismus aufdränge. Die für den 24. März 2001
angemeldete Veranstaltung und eventuelle
Ersatzveranstaltungen seien demnach zu verbieten; die
Verbotsgründe umfassten aber auch jeden anderen Tag. Außerdem
könnte sich in diesem Fall ein polizeilicher Notstand
ergeben. Es könne zurzeit - unter anderem wegen der
Entsendung von geschlossenen Einheiten nach Gorleben - nicht
überblickt werden, ob an dem Veranstaltungstag genügend
Polizeikräfte zur Bewältigung des Einsatzes zur Verfügung
stünden.
7
c) Der Antragsteller legte gegen die Verfügung
der Versammlungsbehörde Widerspruch ein und stellte darüber
hinaus beim Verwaltungsgericht einen Antrag auf
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines
Widerspruchs. Zur Begründung wies er unter anderem darauf
hin, dass entgegen der Ansicht der Versammlungsbehörde die
Art und Weise der Versammlung nicht im höchsten Maße
symbolträchtig sei. Hierbei sei insbesondere auch zu
berücksichtigen, dass der Antragsteller selber dann von einem
Versammlungszug in die Niederlande abzusehen bereit sei, wenn
die niederländischen Behörden ein rechtmäßiges Verbot
aussprechen würden.
8
d) Der Eilantrag wurde vom Verwaltungsgericht
durch Beschluss vom 22. März 2001 mit der Begründung
abgelehnt, dass die Versammlungsbehörde zu Recht eine
unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Ordnung angenommen
habe. Die Menschenwürde und die grundrechtlichen Freiheiten
seien ebenso wie die verfassungsrechtlichen
Strukturprinzipien des Art. 20 GG konstituierende
Bestandteile der öffentlichen Ordnung. Diese würden durch
Bestrebungen gefährdet, die die nationalsozialistische
Diktatur verharmlosten oder ihre führenden Vertreter und
Symbolfiguren verherrlichten, auch wenn damit die Schwelle
der Strafbarkeit im Einzelfall noch nicht erreicht sein möge.
Vorliegend habe jedoch die von dem Antragsteller angemeldete
Versammlung das Gepräge eines Bekenntnisses zum
Nationalsozialismus. Dies folge aus der Art der Durchführung
der Veranstaltung und aus ihrem Zeitpunkt. Zu dieser
Einschätzung trage im Übrigen auch bei, dass ein Zusammenhang
der geplanten Demonstration mit dem Kommunalwahlkampf in den
Niederlanden nur schwer nachzuvollziehen sei. Es fehle sowohl
ein nachvollziehbarer zeitlicher Zusammenhang als auch an
einer Darlegung der vermeintlichen Wahlkampfbehinderungen.
Der Antragsteller habe sich lediglich auf eine Festnahme in
Kerkrade am 3. Februar 2001 und auf einen Aufruf im Internet
berufen. Die Verhängung von Auflagen als milderes Mittel
gegenüber einem Versammlungsverbot scheide im vorliegenden
Fall aus. Solche Auflagen müssten derart weit gehen, dass sie
letztlich den Charakter der Versammlung verändern würden, so
dass sie nicht mehr als milderes Mittel, sondern als die
Genehmigung einer ganz anderen, bislang nicht beantragten
Versammlung anzusehen seien.
9
e) Den Antrag auf Zulassung der Beschwerde
gegen diesen Beschluss lehnte das Oberverwaltungsgericht
durch Beschluss vom 23. März 2001 ab. Von der beantragten
Versammlung des Antragstellers gehe eine unmittelbare
Gefährdung der öffentlichen Ordnung aus; die erlassene
Verbotsverfügung sei gerechtfertigt.
10
Eine Ideologie, die auf Rassismus,
Kollektivismus und dem Prinzip von Führung und unbedingtem
Gehorsam aufbaue, lasse sich unter dem Grundgesetz nicht -
auch nicht mit den Mitteln des Demonstrationsrechts -
legitimieren. Durch Art. 79 Abs. 3 GG und das in Art. 20 Abs.
4 GG fixierte Widerstandsrecht sei einer wie auch immer
gearteten Durchsetzung solchen Gedankenguts im
demokratischen, der Menschenwürde und dem Friedensgebot
verpflichteten Rechtsstaat des Grundgesetzes
verfassungsrechtlich auf Dauer der Boden entzogen. Diesen
verfassungsimmanenten Beschränkungen demonstrativer
Äußerungen nazistischer Meinungsinhalte müsse daher bei der
Auslegung des Grundrechts der Demonstrationsfreiheit nach
Art. 5 Abs. 1, Art. 8 Abs. 1 GG und der dortigen
Grundrechtsschranken von Verfassungs wegen Rechnung getragen
werden. Dies lege den Schluss nahe, dass Versammlungen, die
den dargelegten Maßstäben zuwider liefen, schon kraft
verfassungsimmanenter Schranken vom Schutzbereich der
Demonstrationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1, Art. 8 Abs. 1 GG
ausgenommen seien. Jedenfalls müsse der auf die Abwehr
nationalsozialistischer Bestrebungen gerichteten
grundgesetzlichen Werteordnung zumindest bei der Auslegung
und bei der Definition des Anwendungsbereichs der
öffentlichen Ordnung im Sinne des § 15 VersG die
verfassungsrechtlich gebotene Geltung verschafft werden.
11
Vorliegend habe die angemeldete Versammlung
ein nationalsozialistisches Gepräge in diesem Sinne. Zum
einen beschränke sich der potentielle Teilnehmerkreis auf das
rechtsextreme, neonazistische Spektrum. Auch die Art und
Weise, in der die Versammlung durchgeführt werden solle,
lasse bei lebensnaher Betrachtung nur den Schluss darauf zu,
dass mit dieser Versammlung ein Bekenntnis zum
Nationalsozialismus abgelegt werden solle. Um diesem Eindruck
wirksam zu begegnen, käme - wenn überhaupt - als milderes
Mittel allenfalls die Zulassung einer Versammlung außerhalb
der deutsch-niederländischen Grenzregion in Betracht. Damit
würden sich die Auflagen aber letztlich gegen den auf einen
Grenzübertritt gerichteten kommunikativen Inhalt der
Veranstaltung richten, so dass dieser auf einen dann zwar
erlaubten, aber letztlich kommunikationslosen
"Gruppenspaziergang" reduziert würde, den Art. 8 Abs. 1 GG
gerade nicht vor Augen habe. Auflagen, die den Charakter
einer Versammlung in ihrem Inhalt und ihrem Wesen - bis hin
zur völligen Inhaltslosigkeit - veränderten, könnten weder
dem Grundrechtsträger noch den Versammlungsbehörden
angesonnen werden. Eine abweichende Bewertung ergebe sich
auch nicht aus der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts, derzufolge die Gefährdung der
öffentlichen Ordnung angesichts des hohen Stellenwerts, den
das grundgesetzlich garantierte Recht auf
Versammlungsfreiheit genieße, für das Verbot einer
Versammlung im Regelfall nicht ausreiche. Dieser Ansatz könne
jedenfalls dann keine Geltung beanspruchen, wenn mit der
Versammlung elementare Verfassungsgüter - wie hier -
unmittelbar gefährdet würden. Jede andere Entscheidung würde
das grundgesetzlich geschützte Wertesystem selbst in Frage
stellen.
12
2. In seinem Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG beanstandet
der Antragsteller, dass sich die Behörde bei ihrer Annahme
einer Tarnung einer den Nationalsozialismus verherrlichenden
Versammlung mit den Gegenindizien nicht ernsthaft auseinander
gesetzt habe. Bei dem Antragsteller handele es sich in keiner
Weise um eine Person, welche neonazistisches Gedankengut
heute noch vertrete. Es sei auch nicht nachvollziehbar, wie
das Oberverwaltungsgericht zu seiner Annahme komme, der
Antragsteller habe nicht geleugnet, dass er und der
potentielle Teilnehmerkreis der Versammlung
nationalsozialistisch geprägt seien. Auch die Art und Weise,
in der die Versammlung durchgeführt werden solle, lasse bei
lebensnaher Betrachtung einen Schluss auf die Durchführung
einer den Nationalsozialismus verherrlichenden Demonstration
nicht zu. Gerade die Diskussion in den Niederlanden sowie die
Aufhebung des Verbots der angemeldeten Kundgebung in Kerkrade
durch die niederländischen Gerichte sprächen eindeutig
dagegen, dass durch die geplante Versammlung Assoziationen
zum Einmarsch deutscher Truppen in die Niederlande im Mai
1940 und die nachfolgende dortige Schreckensherrschaft des
nationalsozialistischen Besatzungsregimes geweckt würden. Im
Übrigen wäre der angeblich von der Versammlung ausgehenden
Gefährdung der öffentlichen Ordnung durch ein milderes Mittel
zu begegnen gewesen. Der Antragsteller habe zu jeder Zeit,
insbesondere auch gegenüber dem Verwaltungsgericht, seine
Bereitschaft erklärt, Auflagen gegenüber offen zu sein.
II.
13
Der zulässige Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung hat im Wesentlichen Erfolg.
14
1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das
Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch
einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr
schwerer Nachteile dringend geboten ist. Bei - wie hier -
offenem Ausgang eines noch möglichen
Verfassungsbeschwerdeverfahrens muss das
Bundesverfassungsgericht die Folgen, die eintreten würden,
wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die
Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den
Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die begehrte
einstweilige Anordnung erlassen würde, der
Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl.
BVerfGE 71, 158 <161>; 88, 185 <186>; 91, 252
<257 f.>; stRspr).
15
2. Vorliegend führt die Abwägung zu einem
Überwiegen derjenigen Gründe, die für den Erlass einer
einstweiligen Anordnung sprechen, mit der die aufschiebende
Wirkung des Widerspruchs begrenzt wieder hergestellt
wird.
16
a) Bliebe die sofortige Vollziehbarkeit des
Versammlungsverbots bestehen, hätte eine
Verfassungsbeschwerde aber später Erfolg, wäre der
Antragsteller um die Möglichkeit gebracht worden, von dem ihm
zustehenden Grundrecht auf Versammlungsfreiheit in der
gewünschten Weise Gebrauch zu machen. Da die
Versammlungsbehörde in der Verbotsverfügung darauf
hingewiesen hat, dass die Verbotsgründe "auch jeden anderen
Tag" umfassten, hat dies eine darüber hinausgehende
Bedeutung; es ist zu erwarten, dass dem Antragsteller
vergleichbare Demonstrationen in dem Zuständigkeitsbereich
der Versammlungsbehörde auch in Zukunft verboten werden.
Könnte die Versammlung wie geplant stattfinden, erwiese sich
eine Verfassungsbeschwerde später aber als unbegründet, so
wäre die Versammlung durchgeführt worden, obwohl von ihr nach
der Einschätzung der Versammlungsbehörde erhebliche Gefahren
für die öffentliche Sicherheit (Begehung von Straftaten) und
Ordnung (Verherrlichung des Nationalsozialismus) verbunden
wären.
17
b) Im Zuge der anzustellenden Abwägung der
Folgen einer möglichen Entscheidung ist es in Verfahren der
vorliegenden Art für das Bundesverfassungsgericht regelmäßig
ausgeschlossen, in eine eigenständige Ermittlung und
Würdigung des dem Eilrechtsschutzbegehren zu Grunde liegenden
Sachverhalts einzutreten. Dies gilt insbesondere dann, wenn
es - wie auch im vorliegenden Verfahren - bereits aus
Zeitgründen ausscheidet, behördliche und fachgerichtliche
Akten heranzuziehen sowie Stellungnahmen sämtlicher
Beteiligter einzuholen und diese auszuwerten. In Fällen
dieser Art hat das Bundesverfassungsgericht seiner Abwägung
in aller Regel die Tatsachenfeststellungen und
Tatsachenwürdigungen in den angegriffenen Entscheidungen zu
Grunde zu legen (vgl. hierzu etwa BVerfGE 34, 211
<216>; 36, 37 <40>). Angesichts der
Zeitgebundenheit der meisten Versammlungen muss
Grundrechtsschutz aber auch im Eilverfahren gewährt werden.
Das Gericht kann sich daher nicht allein auf die angegriffene
Entscheidung stützen, wenn offensichtlich ist, dass zu Grunde
gelegte Tatsachenfeststellungen fehlsam sind oder die
angestellte Tatsachenwürdigung unter Berücksichtigung des
Schutzgehalts der betroffenen Grundrechtsnorm nicht tragfähig
ist. Einstweiliger Rechtsschutz ist insbesondere zu gewähren,
wenn die Gefahrenprognose auf Umstände gestützt wird, deren
Berücksichtigung dem Schutzgehalt des Art. 8 GG
offensichtlich widerspricht oder wenn das für eine
Einschränkung der Versammlungsfreiheit herangezogene
Schutzgut und die angewandten Normen in rechtlicher Hinsicht
die Einschränkung offensichtlich nicht tragen (vgl. BVerfG,
1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 26. März 2001 - 1
BvQ 15/01 -).
18
3. Die Argumentation der Versammlungsbehörde
und der Gerichte ist anhand der Maßstäbe zur Überprüfung im
Rahmen des Eilrechtsschutzverfahrens weder in tatsächlicher
noch in rechtlicher Hinsicht tragfähig.
19
a) Dies gilt in tatsächlicher Hinsicht
zunächst für die Prognose der Versammlungsbehörde, im Rahmen
der Versammlung werde es zu Straftaten unter anderem gemäß
§§ 86 a, 126, 130 StGB sowie zu
Körperverletzungsdelikten und damit zu einer Gefahr für die
öffentliche Sicherheit gemäß § 15 Abs. 1 VersG kommen.
Soweit in der behördlichen Untersagungsverfügung in
allgemeiner Form darauf hingewiesen wird, bei der
Durchführung von Versammlungen der rechten Szene komme es,
wie die Erfahrung zeige, immer wieder zu solchen Straftaten,
mangelt es an einem hinreichend konkreten Bezug zu der von
dem Antragsteller geplanten Veranstaltung. Darüber hinaus
kann auch aus dem Umstand, dass es im Rahmen von
Demonstrationen, bei denen der Antragsteller die Funktion
eines Ordners wahrgenommen hat, zu Straftaten gekommen ist,
nicht automatisch auf Gleiches in dieser Versammlung
geschlossen werden. Ein einzelner Ordner kann regelmäßig
nicht derart auf eine Versammlung einwirken, dass ihm
zuzurechnen ist, wenn Straftaten begangen werden. Eine rund
sechs Jahre zurückliegende Verurteilung des Antragstellers
wegen eines Verstoßes gegen ein Vereinigungsverbot ist als
Grundlage für die Prognose von Straftaten ebenfalls nicht
hinreichend.
20
b) An tragfähigen tatsächlichen Anhaltspunkten
fehlt es auch insoweit, als dem Antragsteller vorgeworfen
wird, er beabsichtige, nicht die angemeldete Versammlung,
sondern eine Versammlung anderen Inhalts durchzuführen, die
der Verherrlichung des Nationalsozialismus diene. Der
Antragsteller bestreitet, neonazistisches Gedankengut zu
vertreten, bestätigt aber, in der NVU, einer weit rechts
stehenden Organisation, Mitglied zu sein, bei der es sich
aber keinesfalls um eine neofaschistische oder dem
Nationalsozialismus anhängende Organisation handele. Für die
Folgenbeurteilung ist entscheidend, ob nachvollziehbare
Anhaltspunkte für eine Täuschung über den geplanten Inhalt
bestehen. Bei der Beurteilung des Inhalts und Gegenstandes
einer Versammlung ist zunächst vom Selbstbestimmungsrecht des
Veranstalters über Art und Inhalt der Versammlung auszugehen
(vgl. BVerfGE 69, 315 <343>). Die Angaben des
Veranstalters scheiden als Grundlage für die von der Behörde
vorzunehmende Gefahrenprognose allerdings aus, wenn
tatsächliche Anhaltspunkte - etwa der Hinweis auf frühere
Täuschungen des Antragstellers (vgl. BVerfG, Beschluss der 1.
Kammer des Ersten Senats vom 18. August 2000 - 1 BvQ 23/00 -)
- darauf hindeuten, dass der Veranstalter in Wahrheit eine
Versammlung anderen Inhalts plant, die eine unmittelbare
Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bewirkt.
Die Beweislast für die Tarnung eines das Verbot
rechtfertigenden Inhalts und damit eine täuschende Anmeldung
liegt bei der Verwaltung. Dies verkennt das
Verwaltungsgericht, wenn es beanstandet, dass ein
Zusammenhang der geplanten Demonstration mit dem
Kommunalwahlkampf nur schwer nachzuvollziehen sei, und den
Hinweis des Antragstellers auf Wahlkampfbehinderungen durch
eine Festnahme am 3. Februar 2001 als unbeachtlich wertet.
Der Sache nach läuft die Argumentation des
Verwaltungsgerichts auf die Begründung einer mit dem
Grundrecht der Versammlungsfreiheit nicht zu vereinbarenden
Obliegenheit eines Veranstalters hinaus, sich von gegen ihn
ohne besonderen Anhaltspunkt erhobenen Vorwürfen zu
entlasten.
21
c) Der Rückgriff auf die Gefährdung der
öffentlichen Ordnung scheidet als Rechtsgrundlage der
Verbotsverfügung aus, so dass die Folgenbeurteilung nicht
darauf gestützt werden kann. Die zur Rechtfertigung des
Verbots nach § 15 Abs. 1 VersG vorgetragenen
tatsächlichen Anhaltspunkte und rechtlichen Ausführungen
tragen das Verbot offensichtlich nicht.
22
aa) Ein Verbot lässt sich nicht allein mit der
Erwartung der Behörde und der Gerichte begründen, der
Veranstalter und die voraussichtlichen Teilnehmer würden
nationalsozialistisches oder jedenfalls rechtsextremes
Gedankengut verbreiten. Insofern fehlen schon in
tatsächlicher Hinsicht nähere Angaben und eine
Auseinandersetzung mit dem Vorbringen des Antragstellers.
23
In rechtlicher Hinsicht ist bedeutsam, dass
der Maßstab zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Maßnahmen,
die den Inhalt von Meinungsäußerungen beschränken, sich aus
dem Grundrecht der Meinungsfreiheit ergibt, nicht aus dem der
Versammlungsfreiheit (vgl. BVerfGE 90, 241 <246>). Eine
Äußerung, die nach Art. 5 Abs. 2 GG nicht unterbunden werden
darf, kann auch nicht Anlass für versammlungsbeschränkende
Maßnahmen nach Art. 8 Abs. 2 GG sein.
24
Die Meinungsfreiheit ist für die freiheitlich
demokratische Ordnung des Grundgesetzes schlechthin
konstituierend. Es gilt die Vermutung zugunsten freier Rede
(vgl. BVerfGE 7, 198 <208>; stRspr). Die Bürger sind
rechtlich nicht gehalten, die Wertsetzungen der Verfassung
persönlich zu teilen. Das Grundgesetz baut zwar auf der
Erwartung auf, dass die Bürger die allgemeinen Werte der
Verfassung akzeptieren und verwirklichen, erzwingt die
Werteloyalität aber nicht. Die Bürger sind daher auch frei,
grundlegende Wertungen der Verfassung in Frage zu stellen,
solange sie dadurch Rechtsgüter anderer nicht gefährden. Die
plurale Demokratie des Grundgesetzes vertraut auf die
Fähigkeit der Gesamtheit der Bürger, sich mit Kritik an der
Verfassung auseinander zu setzen und sie dadurch abzuwehren.
Unter der Voraussetzung einer besonderen Gefährdung der
freiheitlichen demokratischen Ordnung kennen Art. 9 Abs. 2,
Art. 18, Art. 21 Abs. 2 GG allerdings besondere Vorkehrungen
der Gefahrenabwehr als Ausdruck einer wehrhaften und
streitbaren Demokratie. Diese Normen dienen auch dem Ziel,
ein Wiederaufleben des Nationalsozialismus zu verhindern.
25
Eine Grenze der Meinungsäußerung bilden gemäß
Art. 5 Abs. 2 GG Strafgesetze, die zum Rechtsgüterschutz
ausnahmsweise bestimmte geäußerte Inhalte verbieten, wie
allgemein §§ 185 ff. StGB (Beleidigung,
Verleumdung) und speziell im Bereich politischer
Auseinandersetzungen etwa § 130 StGB (Volksverhetzung),
§ 86 a StGB (Verwendung von Kennzeichen
verfassungswidriger Organisationen) oder §§ 90 a, b StGB
(Verunglimpfung des Staates und seiner Symbole oder von
Verfassungsorganen). Daneben kommen entgegen der Auffassung
des Oberverwaltungsgerichts zusätzliche "verfassungsimmanente
Grenzen" der Inhalte von Meinungsäußerungen nicht zum
Tragen.
26
Die Behörde und die Gerichte haben - wie unter
a) erwähnt - keine hinreichend konkreten Tatsachen für die
Prognose vorgetragen, dass der Antragsteller selbst oder die
Teilnehmer der geplanten Versammlung durch die geäußerten
Inhalte Straftaten begehen werden. Die Gerichte berufen sich
in der Folge auf die öffentliche Ordnung als Grenze der
Meinungsäußerung auch für den Fall, dass die Schwelle der
Strafbarkeit im Einzelfall noch nicht erreicht ist. Dies
setzt voraus, dass eine Ermächtigung zum Schutz der
öffentlichen Ordnung als allgemeines Gesetz und damit als
Schranke der Meinungsfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG
in Betracht kommt. Beschränkungen einer Meinungsäußerung und
der für sie gewählten Ausdrucksform unter Einschluss des
Gebrauchs von Symbolen sind rechtmäßig, wenn sie dem Schutz
eines ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung zu
schützenden Rechtsguts dienen, dem bei einer Güterabwägung
Vorrang vor dem Schutz der Meinungsfreiheit gebührt (vgl.
BVerfGE 7, 198 <209 f.>; 71, 108 <114>;
stRspr). Ob eine Ermächtigung zum Schutze der öffentlichen
Ordnung diese Voraussetzung erfüllen und deshalb zur
Beschränkung von Meinungsäußerungen herangezogen werden kann,
bedarf hier keiner grundsätzlichen Entscheidung. Denn
§ 15 VersG ist hinsichtlich des Schutzes der
öffentlichen Ordnung insoweit einengend auszulegen, als zur
Abwehr von kommunikativen Angriffen auf Schutzgüter der
Verfassung besondere Strafrechtsnormen geschaffen worden
sind. Die darin vorgesehenen Beschränkungen von
Meinungsäußerungen sind jedenfalls im Hinblick auf seit
langem bekannte Gefahrensituationen abschließend und
verwehren deshalb einen Rückgriff auf die in § 15 Abs. 1
VersG enthaltene Ermächtigung zum Schutz der öffentlichen
Ordnung, soweit kein Straftatbestand erfüllt ist (vgl.
Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 7. Aufl. 1998, S. 60).
Der Gesetzgeber hat durch die enge Fassung der
Straftatbestände zum Ausdruck gebracht, im Übrigen keinen
Vorrang des Rechtsgüterschutzes gegenüber Meinungsäußerungen
anzuerkennen.
27
bb) Der Schutz des Inhalts und der geistigen
Wirkung der Äußerung gilt auch dann, wenn Meinungen in
gemeinschaftlicher Form in oder durch Versammlungen geäußert
werden. Die Beurteilung rechtlicher Grenzen im Hinblick auf
Besonderheiten der gemeinschaftlichen Kundgabe und Erörterung
erfolgt demgegenüber am Maßstab der Versammlungsfreiheit des
Art. 8 GG. Dabei können Umstände bedeutsam werden, die eine
besondere Gefährlichkeit auf Grund des gemeinschaftlichen
Zusammenwirkens der Versammlungsteilnehmer bewirken.
28
(1) § 15 Abs. 1 VersG erkennt auch die
öffentliche Ordnung als Schranke der Versammlungsfreiheit im
Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG an. Unter öffentlicher Ordnung
wird die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln verstanden,
deren Befolgung nach den jeweils herrschenden und mit dem
Wertgehalt des Grundgesetzes zu vereinbarenden sozialen und
ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines
geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines
bestimmten Gebiets angesehen wird (vgl. BVerfGE 69, 315
<352>). Mehrheitsanschauungen allein reichen zur
Bestimmung des Gehalts der öffentlichen Ordnung nicht. Art. 8
GG ist für die Freiheitlichkeit der demokratischen Ordnung
besonders wichtig als Minderheitenschutzrecht. Die
Ausstrahlungswirkung des Art. 8 GG ist daher auch bei der
Bestimmung der Reichweite des Begriffs der öffentlichen
Ordnung zu berücksichtigen. Darüber hinaus ist im Rahmen
verfassungskonformer Gesetzesanwendung sicherzustellen, dass
Verbote von Versammlungen im Wesentlichen nur zur Abwehr von
Gefahren für elementare Rechtsgüter in Betracht kommen.
Dieser Schutz wird regelmäßig in der positiven Rechtsordnung
und damit im Rahmen des Schutzes der öffentlichen Sicherheit
verwirklicht. Eine bloße Gefährdung der öffentlichen Ordnung
rechtfertigt im Allgemeinen ein Versammlungsverbot nicht
(vgl. BVerfGE 69, 315 <352 f.>). Es setzt als
ultima ratio vielmehr voraus, dass das mildere Mittel der
Auflagenerteilung ausgeschöpft ist. Auflagen können zur
Abwehr von Gefahren für die öffentliche Ordnung vorgesehen
werden (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten
Senats vom 26. Januar 2001 - 1 BvQ 9/01 -). Auch insofern
gilt, dass die Gefahrenprognose auf erkennbaren Umständen
beruhen muss. Ein bloßer Verdacht und Vermutungen reichen
nicht aus (vgl. BVerfGE 69, 315 <353 f.>).
29
(2) Die Behörde und die Gerichte sehen den
Verstoß gegen die öffentliche Ordnung in dem
nationalsozialistischen Gepräge der geplanten Versammlung und
der damit verbundenen Auswirkung auf die Bürger und das
Ansehen der Bundesrepublik im Ausland. In tatsächlicher
Hinsicht stützen sie ihre Einschätzung auf den potentiellen
Teilnehmerkreis der Versammlung, der Verbindungen zu
rechtsextremen Netzwerken habe, und auf die Erwartung, der
Veranstalter und die Teilnehmer der Versammlung würden
rechtsextremes Gedankengut verbreiten. Verwiesen wird ferner
auf das geplante Mitführen schwarzer Fahnen und auf die durch
sie symbolisierte Nähe zur SS, auf den gewählten Termin sowie
den geplanten Grenzübergang in die Niederlande. Ferner werden
der Einsatz von Trommeln und das Marschieren in Marschordnung
aufgeführt.
30
Es ist nachvollziehbar, wenn die Behörde und
die Gerichte annehmen, durch einen von solchen
Begleitumständen geprägten symbolhaltigen Marsch könnten
Erinnerungen an die nationalsozialistische Zeit und den
Einmarsch der Deutschen in die Niederlande geweckt werden. Es
ist auch nicht offensichtlich fehlsam, dass sie die Gefahr
einer Verletzung der sozialen und ethischen Anschauungen über
unerlässliche Voraussetzungen eines geordneten menschlichen
Zusammenlebens jedenfalls bei den in dem Gebiet Wohnenden
bejahen. Art. 8 Abs. 2 GG schließt unter solchen Umständen
nicht zwingend Beschränkungen einer öffentlichen Versammlung
aus, die dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen.
Vorausgesetzt ist, dass von der Art der gemeinschaftlichen
Kundgabe eine Gefahr für die öffentliche Ordnung auszugehen
droht, die nicht auf der bloßen Äußerung der Inhalte beruht,
sondern auf besonderen, beispielsweise provokativen oder
aggressiven, das Zusammenleben der Bürger konkret
beeinträchtigenden Begleitumständen. Art. 8 GG schützt
Aufzüge, nicht aber Aufmärsche mit paramilitärischen oder
sonstwie einschüchternden Begleitumständen. Bei der
rechtlichen Beurteilung einer geplanten Versammlung kann
bedeutsam werden, dass einzelne je für sich unbedenkliche
Verhaltensweisen in ihrer Gesamtheit der Versammlung einen
die schutzfähigen Anschauungen über ein friedliches
Zusammenleben der Bürger bedrohenden Charakter
verschaffen.
31
Dementsprechend ist es im Rahmen der
summarischen Prüfung im Zuge des Eilrechtsschutzes nicht als
offensichtlich fehlerhaft zu bewerten, dass die Behörde und
die Gerichte eine Gefahr für die öffentliche Ordnung aus dem
Zusammenspiel verschiedener Umstände abgeleitet haben, die zu
den von der Behörde und den Gerichten erwarteten, als solchen
hinzunehmenden Inhalten der Versammlung hinzutreten, wie das
Mitführen von Landsknechtstrommeln und schwarzen Fahnen, das
Marschieren in Marschordnung und unter Überschreitung der
deutsch-niederländischen Grenze an einem historisch
belasteten Ort. Ob diese Umstände auch in einem
Hauptsacheverfahren bei einer Überprüfung des Tatbestands
einer Gefahr für die öffentliche Ordnung unter
Berücksichtigung der Ausstrahlungswirkung der
Versammlungsfreiheit auf die Auslegung dieses Begriffs
ausreichen, kann im Rahmen des Eilrechtsschutzverfahrens
nicht mit hinreichender Gründlichkeit geprüft und nicht
abschließend beurteilt werden. Auch muss hier dahinstehen, ob
alle von der Behörde berücksichtigten Umstände,
beispielsweise auch der beabsichtigte Zeitpunkt, herangezogen
werden dürfen. Ebenfalls bleibt offen, ob die Verletzung des
Ansehens der Bundesrepublik Deutschland im Ausland eine
beschränkende Verfügung rechtfertigen könnte.
32
(3) Als Grundlage eines Versammlungsverbots
kommen die von der Behörde und den Gerichten berücksichtigten
Umstände jedenfalls deshalb nicht in Betracht, weil die
angenommene Gefahr durch mildere Mittel als ein Verbot,
insbesondere durch versammlungsrechtliche Auflagen, beseitigt
werden kann.
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Die Gerichte haben die Rechtmäßigkeit des
Verbots mit der Begründung bejaht, die erforderlichen
Auflagen würden, weil sie sich gegen den kommunikativen
Inhalt der Versammlung richten, den Charakter der Versammlung
so verändern, dass der Erlass von Auflagen auf die
Durchführung einer ganz anderen, bislang nicht beantragten
Versammlung hinauslaufen würde. In der Folge haben sie dem
Antragsteller als Veranstalter der Versammlung die
Möglichkeit genommen, selbst zu bestimmen, ob er die geplante
Versammlung gegebenenfalls mit Auflagen durchführen will. Zur
Versammlungsfreiheit gehört das Selbstbestimmungsrecht des
Veranstalters bei der Entscheidung über die von ihm
angestrebten Modalitäten der Versammlung (vgl. BVerfG, 1.
Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 26. März 2001 - 1 BvQ
15/01 -). Die Versammlungsbehörde und die Gerichte missachten
dieses Selbstbestimmungsrecht, wenn sie dem Veranstalter
nicht, etwa in einem Kooperationsgespräch, die Möglichkeit
einräumen, Vorstellungen zur Verwirklichung seines
Versammlungsrechts auch in Anbetracht gegenläufiger
Rechtsgüter einzubringen und darzulegen, welche Auflagen nach
seiner Beurteilung mit dem verfolgten Versammlungszweck
vereinbar sind. Stattdessen lassen sie allein ihre
Einschätzung maßgeblich werden oder verneinen gar von
vornherein, dass dem Veranstalter hilfsweise auch an einer
Versammlung mit beschränkenden Auflagen gelegen ist.
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Da der Antragsteller selbst dargelegt hat,
"für Auflagen offen zu sein", hat er zum Ausdruck gebracht,
an der Durchführung der Versammlung auch mit Auflagen
interessiert zu sein. Es hätte daher geprüft werden müssen,
welche konkreten Auflagen hätten rechtmäßig sein und unter
Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dazu
beitragen können, eine Gefahr für die öffentliche Ordnung
auszuräumen.
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d) Schließlich lässt sich das
Versammlungsverbot auch nicht wegen des Risikos von
Gegendemonstrationen mit den Grundsätzen polizeilichen
Notstands rechtfertigen. Die Versammlungsbehörde hat insoweit
ohne nähere Erläuterung darauf hingewiesen, dass "nicht
überblickt werden könne", ob an dem Veranstaltungstag
genügend Polizeikräfte zur Bewältigung des Einsatzes zur
Verfügung stünden, da möglicherweise Einheiten nach Gorleben
entsandt werden müssten. Auf polizeilichen Notstand kann eine
Maßnahme nur gestützt werden, wenn die Gefahr auf andere
Weise nicht abgewehrt werden kann und die Verwaltungsbehörde
nicht über ausreichende eigene, eventuell durch Amts- und
Vollzugshilfe ergänzte Mittel und Kräfte verfügt, um die
Rechtsgüter wirksam zu schützen. Das Gebot, vor der
Inanspruchnahme von Nichtstörern eigene Kräfte gegen die
Störer einzusetzen, steht zwar unter dem Vorbehalt der
Verfügbarkeit solcher Kräfte (vgl. BVerfG, 1. Kammer des
Ersten Senats, Beschluss vom 26. März 2001 - 1 BvQ 15/01 -).
Eine Inanspruchnahme des Antragstellers als Nichtstörer käme
aber nur dann in Betracht, wenn feststünde, dass die
Versammlungsbehörde wegen der Erfüllung vorrangiger
staatlicher Aufgaben und trotz des Bemühens, gegebenenfalls
externe Polizeikräfte hinzuzuziehen, zum Schutz der von dem
Antragsteller angemeldeten Versammlung nicht in der Lage
wäre. Eine pauschale Behauptung dieses Inhalts reicht
nicht.
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4. Das Bundesverfassungsgericht verbindet die
Herstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs mit
den im Tenor aufgeführten inhaltlichen Maßgaben, um mögliche
Gefahren, die von der Versammlungsbehörde prognostiziert
werden und die im Rahmen der im Eilrechtsschutzverfahren
gebotenen Folgenabwägung zu berücksichtigen sind, möglichst
gering zu halten. Die Festlegung dieser Maßgaben beansprucht
nicht, die versammlungsrechtlichen Möglichkeiten einer
Bestimmung von Auflagen auszuschöpfen. Auch ist mit dieser
Entscheidung im Verfahren gemäß § 32 BVerfGG eine
Aussage zur Rechtmäßigkeit derartiger versammlungsrechtlicher
Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersG nicht verbunden.
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5. Die Entscheidung über die Erstattung der
Auslagen beruht auf § 34 a Abs. 3 BVerfGG.
38
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Papier
Steiner
Hoffmann-Riem