Fall 25
Aktenzeichen: 1 BvQ 17/01
Beck Online: BeckRS 2001 30173985.0
cid 25
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvQ 17/01 -
- 1 BvQ 18/01 -
Im Namen des Volkes
In den Verfahren
über
jeweils den Antrag,
im Wege der einstweiligen Anordnung
unter Aufhebung des Beschlusses des Hessischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 6. April 2001 - 11 TZ 1016/01 -
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die
Verfügung der Stadt Frankfurt am Main, vertreten durch die
Oberbürgermeisterin, vom 27. März 2001, mit der diese eine
für den 7. April 2001 in Frankfurt angemeldete Demonstration
der Frau P... verboten hat, wieder herzustellen,
Antragsteller zu 1): Herr W...
- 1 BvQ 17/01 -,
Antragstellerin zu 2): Frau P...
- 1 BvQ 18/01 -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch den
Vizepräsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Hoffmann-Riem
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 7. April 2001
einstimmig beschlossen:
Die Verfahren werden verbunden.
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs
gegen die Verfügung der Oberbürgermeisterin der Stadt
Frankfurt vom 27. März 2001 wird nach Maßgabe des Tenors
des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Frankfurt vom 3.
April 2001 - 5 G 1335/01 (2) - wieder hergestellt.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Das Land Hessen hat den Antragstellern zwei
Drittel der notwendigen Auslagen zu erstatten.
Gründe:
1
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung betrifft ein für sofort vollziehbar erklärtes
Versammlungsverbot. Die Kammer hat die Begründung ihrer
Entscheidung gemäß § 32 Abs. 5 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG nach Bekanntgabe des Beschlusses
schriftlich abgefasst.
I.
2
1. a) Die Antragstellerin zu 2) meldete unter
dem 14. Februar 2001 bei der Versammlungsbehörde - der
Antragsgegnerin des Ausgangsrechtsstreits (im Folgenden:
Antragsgegnerin) - für den 7. April 2001 eine Kundgebung mit
Aufzug in Frankfurt am Main unter dem Thema "Herren im
eigenen Land statt Knechte der Fremden" an.
Versammlungsleiterin sollte sie selbst sein. Als Redner war
unter anderem der Antragsteller zu 1) vorgesehen. Er sollte
zugleich als Helfer fungieren und die Aufgabe eines
"stellvertretenden Versammlungsleiters" wahrnehmen. Als
Hilfsmittel der Versammlung führte die Antragstellerin zu 2)
unter anderem schwarze Fahnen, Transparente, Trage- und
Halteschilder, Landsknechtstrommeln sowie Flugschriften an.
In dem von dem Antragsteller zu 1) presserechtlich
verantworteten Einladungsflugblatt wird die Veranstaltung als
"Demonstration gegen Überfremdung in Frankfurt am Main am 7.
April 2001" bezeichnet. Darüber hinaus wird darauf
hingewiesen, dass die Teilnahme für jeden Deutschen ein
absolutes Muss sein sollte, "der auch in zehn Jahren noch als
solcher aufrecht gehen möchte". Die Demonstration sei unter
dem Gesichtspunkt der Zukunftsgestaltung zu betrachten.
3
b) Mit Bescheid vom 27. März 2001 sprach die
Antragsgegnerin gemäß § 15 Abs. 1 des
Versammlungsgesetzes (VersG) unter Anordnung der sofortigen
Vollziehung ein Verbot dieser Veranstaltung aus. Die
unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung folge zunächst aus der mangelnden Kooperation der
Antragsteller und dem Fehlen von Konzepten, wie Verstößen von
Demonstrationsteilnehmern gegen mögliche Auflagen oder
sonstige Strafbestimmungen und auch Gefährdungen durch
Gegendemonstranten begegnet werden könne. Auch die Thematik
der Demonstration und die Kenntnis bisheriger Verläufe der
von der Antragstellerin zu 2) angemeldeten Veranstaltungen
sowie die Vergangenheit des Antragstellers zu 1) ließen eine
Störung der öffentlichen Ordnung durch eine aggressive
Ausländerfeindlichkeit befürchten, die geeignet sei, Teile
der ansässigen Bevölkerung einzuschüchtern und zu
beängstigen. Aus dem zu erwartenden Teilnehmerkreis aus
rechtsextremistischen Organisationen (unter anderem
"Skinheads") folge, dass Verstöße gegen einschlägige
Strafbestimmungen zu erwarten seien.
4
c) Die Antragsteller legten gegen die
Verfügung der Versammlungsbehörde Widerspruch ein und
stellten darüber hinaus beim Verwaltungsgericht einen Antrag
auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des
Widerspruchs. Das Verwaltungsgericht stellte die
aufschiebende Wirkung mit folgenden Auflagen wieder her:
5
1. Die Demonstrationsroute hat folgenden
Verlauf: Danziger Platz, Hanauer Landstraße, Zobelstraße, Am
Tiergarten, Alfred-Brehm-Platz (Zwischenkundgebung), Am
Tiergarten, Röhnstraße, Habsburger Allee, Henschelstraße,
Danziger Platz.
6
2. Den Teilnehmern der Demonstration wird
untersagt, Fahnen (mit Ausnahme der Fahne der Bundesrepublik
Deutschland und ihrer Länder) und Trommeln bei der
Durchführung der Demonstration mitzuführen; gleiches gilt für
Transparente und Trage- bzw. Halteschilder strafbaren Inhalts
und für das Skandieren entsprechender Parolen. Ferner ist
untersagt die Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger
Organisationen sowie das Tragen von Uniformen, Uniformteilen
und gleichartigen Kleidungsstücken als Ausdruck einer
gemeinsamen politischen Gesinnung.
7
3. Den bei den Kundgebungen (Anfangs-,
Zwischen- und Abschlusskundgebung) auftretenden Rednern sind
Äußerungen untersagt, die sich auszeichnen durch
8
- eine aggressive Ausländerfeindlichkeit, die
geeignet ist, Teile der ansässigen Bevölkerung
einzuschüchtern und zu beängstigen,
9
- durch Verstöße gegen einschlägige
Strafbestimmungen.
10
4. Der Leitung des Aufzuges wird aufgegeben,
Verstöße gegen die Auflagen unter Nr. 2 und 3 unverzüglich zu
unterbinden; soweit dies nicht möglich sein sollte, ist der
Aufzug von der Leitung unverzüglich für beendet zu
erklären.
11
Zur Begründung verwies das Verwaltungsgericht
zunächst darauf, dass sich das Demonstrationsverbot nicht auf
frühere, unter der Verantwortung der Antragsteller
durchgeführte Veranstaltungen stützen könne. So habe
insbesondere der Antragsteller zu 1) bei vorangegangenen
Demonstrationen ihm erteilte Auflagen eingehalten;
festgestellte Störungen und Straftaten seien jeweils von
gewaltbereiten Gegendemonstranten ausgegangen. Auch könne von
einer mangelnden Kooperation der Antragsteller nicht
ausgegangen werden. Aus dem Protokoll des
Kooperationsgesprächs vom 22. März 2001 lasse sich nicht
entnehmen, dass die Antragsteller der Teilnahme
gewaltbereiter Teilnehmer an der Demonstration nicht genügend
entgegengetreten seien. Sonstigen zu befürchtenden
Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung könne
durch die aus dem Tenor ersichtlichen Auflagen begegnet
werden.
12
d) Die Antragsgegnerin beantragte beim
Verwaltungsgerichtshof die Zulassung der Beschwerde gegen den
Beschluss des Verwaltungsgerichts. Dieses habe sich nicht
damit auseinander gesetzt, dass bereits das Thema der
Demonstration "Herren im eigenen Land statt Knechte der
Fremden" für sich allein genommen eine aggressive
Ausländerfeindlichkeit ausdrücke, die geeignet sei, Teile der
ansässigen Bevölkerung einzuschüchtern und zu beängstigen.
Eine derartige Parole insinuiere zum einen, dass zurzeit die
deutsche Bevölkerung in der Knechtschaft der im Bundesgebiet
ansässigen Ausländer leben müsse und fordere zum anderen eine
Beherrschung der "Fremden" durch deutsche "Herren". Das Motto
der Veranstaltung knüpfe an eindeutig nationalsozialistisches
Gedankengut an und stelle die gesamte Veranstaltung in den
Dienst der Verkündung dieser Herrenrassen-Ideologie. Wenn die
Antragsteller mit dem Motto zum gegenwärtigen Zeitpunkt
Ausländer und Ausländerinnen in der Bundesrepublik
Deutschland als "Herren" und die deutsche Bevölkerung als
"Knechte" apostrophierten, so belege die Forderung, "Herr im
eigenen Land" sein zu wollen, dass die Antragsteller eine
tatsächliche, mit rechtsstaatlichen und sonstigen
demokratischen Prinzipien nicht vereinbare echte Knechtschaft
der ausländischen Bevölkerung anstrebten.
13
e) In ihrer Erwiderung vor dem
Verwaltungsgerichtshof wandten sich die Antragsteller gegen
die Interpretation des Veranstaltungsmottos durch die
Versammlungsbehörde. Die Deutschen seien nach der Präambel
des Grundgesetzes das Staatsvolk der Bundesrepublik
Deutschland. Auch sei das deutsche Volk allein berechtigt,
der Bundesrepublik Deutschland eine andere Verfassung zu
geben, wie sich aus Art. 146 des Grundgesetzes ergebe. Das
mache das deutsche Volk zu Herren im eigenen Land. Der erste
Teil des Veranstaltungsmottos besage, dass dieser Zustand
erhalten bleiben solle. Die Auslegung des Antragsgegners
dahingehend, die "Fremden" sollten ihrerseits zu Knechten des
deutschen Volkes gemacht werden, das der Herr im eigenen Land
sei, sei nicht belegt. Sie sei auch widersinnig. Der zweite
Teil des Veranstaltungsmottos besage nur, dass sie - hier im
Sinn von das deutsche Volk - nicht Knechte der Fremden sein
wollten. Dies habe mitnichten zu bedeuten, dass die Fremden
die Knechte der Deutschen zu sein hätten. Der unterstellte
Anklang zu nationalsozialistischem Gedankengut sei nicht zu
sehen. Eine entsprechende Interpretation werde strikt
zurückgewiesen. Sie sei für sie - die Antragsteller -, die
weder Knecht sein noch Knechte haben wollten,
beleidigend.
14
f) Der Verwaltungsgerichtshof ließ die
Beschwerde der Versammlungsbehörde zu und lehnte unter
Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs
der Antragsteller ab:
15
Die Voraussetzungen für ein Verbot nach
§ 15 Abs. 1 VersG lägen vor, da die Antragsgegnerin
insoweit rechtmäßig zu Grunde gelegt habe, dass bei
Durchführung der angemeldeten Versammlung eine unmittelbare
Gefährdung der öffentlichen Ordnung mit an Sicherheit
grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten sei. Das Motto der
Veranstaltung verstoße gegen den Straftatbestand des
§ 130 Abs. 1 Nr. 1 StGB. Es werde zum Hass gegen Teile
der Bevölkerung in einer Weise aufgestachelt, die geeignet
sei, den öffentlichen Frieden zu stören. Die Wahl des Mottos
und das Beharren auf diesem Versammlungsthema gäben deutliche
Anhaltspunkte dafür, dass bei Durchführung der Versammlung
auch dementsprechende Inhalte verbreitet würden. Zur
Volksverhetzung zähle insbesondere auch die Verbreitung von
Parolen, mit denen bestimmte Bevölkerungsgruppen verunglimpft
werden sollten, um in der Bevölkerung vorhandene Vorbehalte
und Ängste gegenüber Fremden in Fremdenfeindlichkeit und
Fremdenhass zu verwandeln. So liege der Fall hier. Das für
die geplante Versammlung gewählte Motto "Herren im eigenen
Land statt Knechte der Fremden" drücke eine aggressive
Ausländerfeindlichkeit aus, die geeignet sei, Teile der
ansässigen Bevölkerung einzuschüchtern und zu beängstigen.
Dies habe die Antragsgegnerin in ihrer Verfügung rechtmäßig
zugrundegelegt. Es werde in Anknüpfung an die
Herrenrassen-Ideologie des nationalsozialistischen
Gedankengutes insinuiert, dass die deutsche Bevölkerung in
der Knechtschaft der im Bundesgebiet ansässigen Ausländer
leben müsse. Damit werde eindeutig zum Hass gegen die von den
Antragstellern als "Fremde" bezeichneten Bevölkerungsteile
und zur Änderung des aus ihrer Sicht so bestehenden Zustandes
der Knechtung der deutschen Bevölkerung "als Herren im
eigenen Land" aufgeruf en. Die Verbreitung dieses Mottos sei
auch geeignet, den öffentlichen Frieden zu stören. Denn sie
ziele darauf ab, bestimmte Bevölkerungsgruppen auszugrenzen
und gegen diese Bevölkerungsgruppen zu hetzen.
16
Der Senat halte es auch unter
Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht für ausreichend,
auf der Grundlage des Beschlusses des Verwaltungsgerichts den
dort im Tenor vorgenommenen vorläufigen Regelungen durch
Auflagen eine weitere des Inhalts beizufügen, dass bei der
Durchführung der Veranstaltung untersagt werde, das Motto
durch Wort, Schrift oder in irgendeiner anderen Weise
öffentlich zu verbreiten. Es bestünden deutliche
Anhaltspunkte dafür, dass Inhalt und Ablauf der gesamten
Versammlung durch ähnlich volksverhetzende Themen und Parolen
geprägt würden, denen durch eine Auflage oben genannten
Inhalts nicht angemessen begegnet werden könne. Dies folge
auch aus der Stellungnahme der Antragsteller zum
Zulassungsantrag der Antragsgegnerin. Aus dem sich hieraus
ergebenden strikten Beharren auf dem strafrechtlich
relevanten Motto der Versammlung ergebe sich, dass die
Veranstalter nicht bereit seien, von strafbaren Inhalten, die
die Versammlung insbesondere durch das Versammlungsmotto
prägten, abzurücken.
17
2. In ihren Anträgen auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG rügen die
Antragsteller die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 5
Abs. 1 und 8 Abs. 1 GG und wenden sich gegen die
Interpretation des Veranstaltungsmottos als Volksverhetzung.
Zur Begründung wiederholen sie im Wesentlichen ihren Vortrag
im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof. Dass
sich das Veranstaltungsmotto nicht auf einen Ist-Zustand
beziehe, sondern mit ihm einer möglichen künftigen
Entwicklung entgegengewirkt werden solle, ergebe sich im
Übrigen auch aus dem Aufruf zur Demonstration, der dem
Verwaltungsgerichtshof in Kopie vorgelegen habe. Schließlich
sei nicht nachvollziehbar, wie der Verwaltungsgerichtshof zu
der Ansicht komme, die vom Verwaltungsgericht verhängten und
von den Antragstellern nicht angefochtenen Auflagen seien
nicht ausreichend, um die öffentliche Ordnung zu
gewährleisten.
II.
18
Der zulässige Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung hat im Wesentlichen Erfolg.
19
1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das
Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch
einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr
schwerer Nachteile dringend geboten ist. Bei - wie hier -
offenem Ausgang eines noch möglichen
Verfassungsbeschwerdeverfahrens muss das
Bundesverfassungsgericht die Folgen, die eintreten würden,
wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die
Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den
Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die begehrte
einstweilige Anordnung erlassen würde, der
Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl.
BVerfGE 71, 158 <161>; 88, 185 <186>; 91, 252
<257 f.>; stRspr).
20
2. Vorliegend führt die Abwägung zu einem
Überwiegen derjenigen Gründe, die für den Erlass einer
einstweiligen Anordnung sprechen, mit der die aufschiebende
Wirkung des Widerspruchs begrenzt wieder hergestellt
wird.
21
a) Bliebe die sofortige Vollziehbarkeit des
Versammlungsverbots bestehen, hätte eine
Verfassungsbeschwerde aber später Erfolg, wären die
Antragsteller um die Möglichkeit gebracht worden, von den
ihnen zustehenden Grundrechten der Versammlungsfreiheit und
Meinungsfreiheit in der gewünschten Weise Gebrauch zu machen.
Könnte die Versammlung wie geplant stattfinden, erwiese sich
eine Verfassungsbeschwerde später aber als unbegründet, so
wäre die Versammlung durchgeführt worden, obwohl mit ihr nach
der Einschätzung der Versammlungsbehörde erhebliche Gefahren
für die öffentliche Sicherheit und Ordnung verbunden
wären.
22
b) Im Zuge der anzustellenden Abwägung der
Folgen einer möglichen Entscheidung ist es in Verfahren der
vorliegenden Art für das Bundesverfassungsgericht regelmäßig
ausgeschlossen, in eine eigenständige Ermittlung und
Würdigung des dem Eilrechtsschutzbegehren zu Grunde liegenden
Sachverhalts einzutreten. Dies gilt insbesondere dann, wenn
es - wie auch im vorliegenden Verfahren - bereits aus
Zeitgründen ausscheidet, behördliche und fachgerichtliche
Akten heranzuziehen sowie Stellungnahmen sämtlicher
Beteiligter einzuholen und diese auszuwerten. In Fällen
dieser Art hat das Bundesverfassungsgericht seiner Abwägung
in aller Regel die Tatsachenfeststellungen und
Tatsachenwürdigungen in den angegriffenen Entscheidungen zu
Grunde zu legen (vgl. hierzu etwa BVerfGE 34, 211
<216>; 36, 37 <40>). Angesichts der
Zeitgebundenheit der meisten Versammlungen muss
Grundrechtsschutz aber auch im Eilverfahren gewährt werden.
Das Gericht kann sich daher nicht allein auf die angegriffene
Entscheidung stützen, wenn offensichtlich ist, dass zu Grunde
gelegte Tatsachenfeststellungen fehlsam sind oder die
angestellte Tatsachenwürdigung unter Berücksichtigung des
Schutzgehalts der betroffenen Grundrechtsnorm nicht tragfähig
ist. Einstweiliger Rechtsschutz ist insbesondere zu gewähren,
wenn die Gefahrenprognose auf Umstände gestützt wird, deren
Berücksichtigung dem Schutzgehalt des Art. 8 GG
offensichtlich widerspricht oder wenn das für eine
Einschränkung der Versammlungsfreiheit herangezogene
Schutzgut und die angewandten Normen in rechtlicher Hinsicht
die Einschränkung offensichtlich nicht tragen (vgl. BVerfG,
1. Kammer des Ersten Sen ats, Beschlüsse vom 24. März 2001 -
1 BvQ 13/01 - und 26. März 2001 - 1 BvQ 15/01 -).
23
3. Die Argumentation der Antragsgegnerin und
des Verwaltungsgerichtshofs ist anhand der Maßstäbe zur
Überprüfung im Rahmen des Eilrechtsschutzverfahrens weder in
tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht tragfähig.
24
a) Das Totalverbot der Versammlung lässt sich
zunächst nicht auf eine Gefährdung der öffentlichen
Sicherheit im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG stützen.
Dieser Begriff umfasst den Schutz zentraler Rechtsgüter wie
Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des
Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der
staatlichen Einrichtungen. Dabei wird in der Regel eine
Gefährdung der öffentlichen Sicherheit angenommen, wenn eine
strafbare Verletzung dieser Schutzgüter droht (vgl. BVerfGE
69, 315 <352>). Dass aus der Veranstaltung heraus die
Verübung von Straftaten zu befürchten ist, haben jedoch weder
die Antragsgegnerin noch der Verwaltungsgerichtshof
nachvollziehbar darzulegen vermocht.
25
aa) Die Antragsgegnerin prognostiziert
Verstöße gegen einschlägige Strafbestimmungen unter Hinweis
auf den zu erwartenden Teilnehmerkreis aus
rechtsextremistischen Organisationen und sie verweist auf
Vorfälle bei früheren unter der Verantwortung der
Antragsteller durchgeführten Veranstaltungen. Hierauf lässt
sich das Versammlungsverbot jedoch - wie das
Verwaltungsgericht dargelegt hat - nicht stützen, weil sich
der Verbotsverfügung nicht hinreichend entnehmen lässt,
inwieweit die Antragsteller für diese Vorkommnisse bei
vorangegangenen Veranstaltungen verantwortlich waren. Dem hat
der Verwaltungsgerichtshof nichts entgegengesetzt. Ebenso
wenig kann die Prognose der Begehung von Straftaten auf die
mangelnde Kooperation der Antragsteller gestützt werden.
Insbesondere kann es entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin
dem Antragsteller zu 1) nicht zum Vorwurf gemacht werden,
dass er die Rechtmäßigkeit von versammlungsrechtlichen
Auflagen im Hinblick auf Fahnen und Trommeln abweichend von
der Ansicht der Antragsgegnerin beurteilt und sich die
Möglichkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage gegen
frühere gerichtliche Entscheidungen offen hält. Diese Haltung
schließt nämlich nicht aus, dass er sich gleichwohl - unter
Aufrechterhaltung seines Rechtsstandpunktes - an derartige
Auflagen hält, zumal er sie im vorliegenden Fall nicht
gerichtlich angegriffen hat.
26
bb) Auch aus dem Motto der Kundgebung "Herren
im eigenen Land statt Knechte der Fremden" lässt sich ein
Verstoß gegen Strafbestimmungen und damit gegen die
öffentliche Sicherheit nicht begründen. Dieses Motto hat
allerdings ebenso wie die in dem Flugblatt enthaltene
Ankündigung als "Demonstration gegen Überfremdung" eine
ausländerfeindliche Grundrichtung und widerspricht damit der
für die freiheitliche demokratische Ordnung grundlegenden
Erwartung der Toleranz der deutschen Bevölkerung gegenüber
Ausländern. Im Strafgesetzbuch sind ausländerfeindliche
Äußerungen aber nicht schon als solche unter Strafe gestellt.
Soweit der Verwaltungsgerichtshof in der
Beschwerdeentscheidung - dort allerdings unter dem
systematisch nicht einschlägigen Gesichtspunkt der Gefährdung
der öffentlichen Ordnung - davon ausgeht, das Motto der
Veranstaltung verstoße gegen den Straftatbestand des
§ 130 Abs. 1 Nr. 1 StGB, wird die Ausstrahlungswirkung
des Grundrechts auf Meinungsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 GG
bei der Deutung von Äußerungen verkannt.
27
(1) Nach der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ist Voraussetzung jeder rechtlichen
Würdigung von Äußerungen, dass ihr Sinn zutreffend erfasst
worden ist. Urteile, die den Sinn einer umstrittenen Äußerung
erkennbar verfehlen und darauf ihre rechtliche Würdigung
stützen, verstoßen gegen das Grundrecht der Meinungsfreiheit.
Dasselbe gilt, wenn ein Gericht bei mehrdeutigen Äußerungen
die zur Verurteilung führende Bedeutung zu Grunde legt, ohne
vorher die anderen möglichen Deutungen mit nachvollziehbaren
Gründen ausgeschlossen zu haben. Dabei müssen ausgehend vom
Wortlaut auch der Kontext und die sonstigen Begleitumstände
einer Äußerung beachtet werden (vgl. BVerfGE 43, 130
<136>; 82, 43 <52 f.>; 93, 266
<295 f.>; stRspr). Diese insbesondere für die
Anwendung der §§ 185 ff. StGB entwickelten
Grundsätze gelten entsprechend, wenn es um die Subsumtion
einer Äußerung oder eines Verhaltens unter die
Tatbestandsmerkmale des § 130 StGB geht (vgl. BVerfG, 1.
Kammer des Ersten Senats, AfP 2000, S. 563 ff.).
28
(2) Diese verfassungsrechtlichen Anforderungen
hat der Verwaltungsgerichtshof bei der Deutung des
Veranstaltungsmottos offensichtlich verkannt, so dass die auf
diese Deutung gestützte Gefahrenprognose auch im Rahmen der
Folgenbeurteilung im Sinne des § 32 Abs. 1 BVerfGG außer
Betracht bleiben muss.
29
Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs werde
durch das Motto in Anknüpfung an die Herrenrassen-Ideologie
des nationalsozialistischen Gedankenguts insinuiert, "dass
die deutsche Bevölkerung in der Knechtschaft der im
Bundesgebiet ansässigen Ausländer" leben müsse. Damit werde
eindeutig zum Hass gegen die von den Antragstellern als
"Fremde" bezeichneten Bevölkerungsteile und zur Änderung des
aus ihrer Sicht so bestehenden Zustandes der Knechtung der
deutschen Bevölkerung "als Herren im eigenen Land"
aufgerufen. Es bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner
Entscheidung, ob unter Zugrundelegung dieser Deutung die
Tatbestandsvoraussetzungen des § 130 Abs. 1 Nr. 1 StGB
sämtlich vorliegen würden. Offen bleiben kann auch, ob die
hier in Rede stehende Äußerung vergleichbar ist mit der
Schmähung von Asylbewerbern, über die das Oberlandesgericht
Frankfurt (NJW 1995, S. 143) in der zu § 130 StGB a.F.
ergangenen Entscheidung zu befinden hatte, auf die sich der
Verwaltungsgerichtshof bezieht. Angesichts der Mehrdeutigkeit
des Mottos hätte der Verwaltungsgerichtshof sich jedenfalls
mit der von den Antragstellern geltend gemachten
Deutungsalternative auseinander setzen müssen. Nach der
Deutung der Antragsteller soll sich insbesondere der zweite
Teil des Mottos, dass man nicht Knecht der Fremden sein
möchte, auf eine nach Meinung der Antragsteller in der
Zukunft mögliche, von ihnen abgelehnte Entwicklung beziehen.
Warum mit dem Motto gleichwohl notwendig eine Beschreibung
des derzeitigen Zustandes in der Bundesrepublik Deutschland
mit einer einhergehenden Verunglimpfung der derzeit im
Bundesgebiet lebenden Ausländer verbunden sein soll, hat der
Verwaltungsgerichtshof nicht begründet.
30
Derartige Verunglimpfungen ergeben sich auch
nicht aus der Stellungnahme der Antragsteller in dem
Beschwerdeverfahren. Der Verwaltungsgerichtshof hat deren
Ausführungen als Bestätigung für seine Deutungsalternative
angesehen, weil die Antragsteller auf dem "strafrechtlich
relevanten" Motto der Versammlung strikt beharren würden und
nicht bereit seien, von strafbaren Inhalten abzurücken. Die
Antragsteller bestritten die Strafbarkeit unter Hinweis auf
eine andere Deutung. Ihre Äußerungen hätten dem
Verwaltungsgerichtshof Veranlassung geben müssen, sich mit
abweichenden Deutungen, die nicht den Straftatbestand des
§ 130 StGB erfüllen, auseinander zu setzen. Statt
alternative Deutungen zu prüfen und gegebenenfalls mit
nachvollziehbaren Gründen auszuschließen, beschränkt der
Verwaltungsgerichtshof seine Darlegungen auf eine
Deutungsalternative, die am ehesten eine Strafbarkeit der
Äußerung begründen könnte.
31
b) Auch der Rückgriff auf die Gefährdung der
öffentlichen Ordnung im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG
scheidet als Rechtsgrundlage der Verbotsverfügung und ihrer
sofortigen Vollziehung aus. Unter der öffentlichen Ordnung
ist die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln zu verstehen,
deren Befolgung nach den jeweils herrschenden und mit dem
Wertgehalt des Grundgesetzes zu vereinbarenden sozialen und
ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines
geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines
bestimmten Gebietes angesehen wird (vgl. BVerfGE 69, 315
<352>). Vorliegend kann die Folgenbeurteilung im Rahmen
des § 32 Abs. 1 BVerfGG nicht auf eine drohende, nur
durch die Vollziehung eines Verbots abzuwehrende Gefährdung
der öffentlichen Ordnung gestützt werden.
32
aa) Die Antragsgegnerin geht offenbar davon
aus, dass auf der Versammlung auch jenseits eines als
strafrechtlich relevant bewerteten Bereichs die Verbreitung
nationalsozialistischen oder jedenfalls rechtsextremen
Gedankenguts zu befürchten ist. Dies allein kann jedoch ein
Versammlungsverbot nicht rechtfertigen. Der Maßstab zur
Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Maßnahmen, die darauf
zielen, den Inhalt von Meinungsäußerungen zu beschränken,
ergibt sich aus dem Grundrecht der Meinungsfreiheit, nicht
aus dem der Versammlungsfreiheit (vgl. BVerfGE 90, 241
<246>). § 15 VersG ist hinsichtlich des Schutzes
der öffentlichen Ordnung gegenüber kommunikativen Äußerungen
insoweit einengend auszulegen, als zur Abwehr entsprechender
Rechtsgüterverletzungen besondere Strafrechtsnormen
geschaffen worden sind. Die darin vorgesehenen Beschränkungen
des Inhalts von Meinungsäußerungen sind jedenfalls im
Hinblick auf seit langem bekannte Gefahrensituationen
abschließend und verwehren deshalb einen Rückgriff auf die in
§ 15 Abs. 1 VersG enthaltene Ermächtigung zum Schutz der
öffentlichen Ordnung, soweit kein Straftatbestand erfüllt
ist. Der Gesetzgeber hat durch die enge Fassung der
Straftatbestände zum Ausdruck gebracht, im Übrigen keinen
Vorrang des Rechtsgüterschutzes gegenüber Meinungsäußerungen
anzuerkennen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten
Senats vom 24. März 2001 - 1 BvQ 13/01 -).
33
bb) Demgegenüber erfolgt die Beurteilung
rechtlicher Grenzen im Hinblick auf die Art der Kundgabe und
Erörterung in Form einer Versammlung nicht am Maßstab der
Meinungsfreiheit, sondern am Maßstab der Versammlungsfreiheit
des Art. 8 GG. Bei der Anwendung des Begriffs der
öffentlichen Ordnung im Bereich von Versammlungen ist zu
berücksichtigen, dass Art. 8 GG auch ein
Minderheitenschutzrecht enthält, so dass es besonders
problematisch ist, die Versammlung und das Verhalten der
Versammlungsteilnehmer vorrangig an den sozialen Anschauungen
der Mehrheit zu messen. Darüber hinaus ist im Rahmen
verfassungskonformer Gesetzesanwendung sicherzustellen, dass
Verbote von Versammlungen im Wesentlichen nur zur Abwehr von
Gefahren für elementare Rechtsgüter in Betracht kommen.
Dieser Schutz wird regelmäßig in der positiven Rechtsordnung
und damit im Rahmen des Schutzes der öffentlichen Sicherheit
verwirklicht. Eine bloße Gefährdung der öffentlichen Ordnung
rechtfertigt im Allgemeinen ein Versammlungsverbot nicht
(vgl. BVerfGE 69, 315 <352 f.>).
34
Sonstige Beschränkungen der
Versammlungsfreiheit kommen jedoch in Betracht, wenn von der
Art des gemeinschaftlichen Zusammenwirkens der
Versammlungsteilnehmer eine Gefahr für die öffentliche
Ordnung ausgeht, etwa wenn auf Grund provokativer oder sonst
wie aggressiver Vorgehensweisen ein Einschüchterungseffekt
sowie ein Klima der Gewaltdemonstration und potentieller
Gewaltbereitschaft erzeugt wird (vgl. BVerfG, Beschluss der
1. Kammer des Ersten Senats vom 24. März 2001 - 1 BvQ 13/01
-). In solchen Fällen liegt die Gefahr für die öffentliche
Ordnung an der Grenzlinie zu einer Gefahr für die öffentliche
Sicherheit.
35
Hier bedarf keiner Entscheidung, ob die
Begleitumstände der geplanten Versammlung, wie das geplante
Mitführen von Trommeln und Fahnen und gegebenenfalls das
Marschieren im Gleichschritt des Trommelschlages, eine Gefahr
für die öffentliche Ordnung bewirken, weil sie das
Zusammenleben zwischen der deutschen Bevölkerung und den in
Deutschland lebenden Ausländern konkret beeinträchtigen.
Solche Begleitumstände können jedenfalls ein
Versammlungsverbot nicht rechtfertigen, wenn den Gefährdungen
unter Berücksichtigung des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit mit der Verhängung entsprechender
Auflagen begegnet werden kann. Dies aber hat das
Verwaltungsgericht angenommen, ohne dass der
Verwaltungsgerichtshof diese Annahme in irgend einer Hinsicht
erschüttert hat.
36
4. Die Bestimmung von Auflagen nach § 15
VersG ist grundsätzlich Aufgabe der Versammlungsbehörde, die
auf Grund ihrer Sach- und Ortsnähe am besten beurteilen kann,
welche Auflagen geeignet, erforderlich und angemessen sind.
Sind solche Auflagen nicht erlassen worden und kann ihr
Erlass wegen der Eilbedürftigkeit nicht abgewartet werden,
ist es Aufgabe der Fachgerichte nach § 80 Abs. 5 Satz 4
VwGO und hilfsweise des Bundesverfassungsgerichts nach
§ 32 BVerfGG, die Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung des Widerspruchs mit Auflagen zu verbinden. Diese
Auflagen müssen regelmäßig ohne eigenständige
Sachverhaltsermittlungen festgelegt werden und dienen
ausschließlich dem Ziel, die mit der Eilentscheidung
möglicherweise verbundenen Gefahren, die aber im Interesse
des effektiven Rechtsschutzes in Kauf zu nehmen sind, gering
zu halten.
37
In vorliegenden Fall bezieht das
Bundesverfassungsgericht in die Entscheidung zur
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs
die Auflagen ein, die das Verwaltungsgericht gemäß § 80
Abs. 5 Satz 4 VwGO vorgesehen hat und die von den
Antragstellern nicht angefochten worden sind. Die vom
ortsnahen Fachgericht insoweit getroffene Einschätzung der
Tauglichkeit zur Gefahrenminderung kann auch für die
Folgenabwägung im Verfahren gemäß § 32 BVerfGG zu Grunde
gelegt werden.
38
5. Die Entscheidung über die Erstattung der
Auslagen beruht auf § 34 a Abs. 3 BVerfGG.
39
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Papier
Steiner
Hoffmann-Riem