Fall 27
Aktenzeichen: 1 BvQ 21/01
Beck Online: NJW 2001 2078.0
cid 27
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvQ 21/01 -
Im Namen des Volkes
In dem Verfahren
über
den Antrag,
im Wege der einstweiligen Anordnung
unter Aufhebung des Beschlusses des
Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 30. April 2001 - 24
ZS 01.1098 und 24 CS 01.1098 - die aufschiebende Wirkung des
Widerspruchs gegen die Verbotsverfügung der Stadt Augsburg
vom 24. April 2001 - 330-5.VersammlG-St/Be - wieder
herzustellen.
Antragstellerin:
Nationaldemokratische Partei
Deutschlands,
Landesverband Bayern,
- Bevollmächtigter:
Rechtsanwalt Frank Miksch,
Vestnertorgraben 39, 90408 Nürnberg
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Hoffmann-Riem
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 1. Mai 2001
einstimmig beschlossen:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs
der Antragstellerin gegen die Verfügung der Stadt Augsburg
vom 24. April 2001 wird nach Maßgabe von Ziff. I Satz 1 des
Tenors des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts
Augsburg vom 27. April 2001 - Au 5 S 01.643 - wieder
hergestellt.
Der Freistaat Bayern hat der Antragstellerin
deren notwendige Auslagen zu erstatten.
Gründe:
1
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung betrifft ein für sofort vollziehbar erklärtes
Versammlungsverbot. Die Kammer hat die Begründung ihrer
Entscheidung gemäß § 32 Abs. 5 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG nach Bekanntgabe des Beschlusses
schriftlich abgefasst.
I.
2
1. a) Die Antragstellerin meldete Ende Februar
diesen Jahres bei der Stadt Augsburg für den 1. Mai 2001
einen Aufzug sowie Kundgebungen unter freiem Himmel zum Thema
"Arbeitsplätze zuerst für Deutsche" an.
3
b) Mit Bescheid vom 24. April 2001 verfügte
die Stadt Augsburg gemäß § 15 Abs. 1 Versammlungsgesetz
(VersG) ein Verbot der angemeldeten Versammlung sowie jeder
Form von Ersatzveranstaltungen im Stadtgebiet von Augsburg.
Sie ordnete zugleich die sofortige Vollziehung dieser
Verfügung an. Für den Fall der Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs gegen das Verbot
durch gerichtliche Eilrechtsschutzentscheidung setzte sie
außerdem in Bezug auf die angemeldete Versammlung mehrere
Auflagen fest und erklärte auch diese für sofort
vollziehbar.
4
Zur Begründung ihrer Verbotsverfügung führte
die Stadt im Wesentlichen aus, dass die angemeldete
Veranstaltung mit Blick auf den gewählten Versammlungstermin
zu einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Ordnung
führen würde. Die hierzu angegebenen Gründe entsprechen im
Wesentlichen und zum Teil wortgleich denjenigen, die durch
das Polizeipräsidium Essen zur Rechtfertigung eines mit
Bescheid vom 3. April 2001 verfügten Verbots einer
Versammlung der NPD, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
angeführt worden waren (vgl. hierzu im Einzelnen BVerfG, 1.
Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 1. Mai 2001 - 1 BvQ
22/01 -). Darüber hinaus wäre im Falle der Durchführung der
angemeldeten Versammlung mit dem Eintritt unmittelbarer
Gefahren für die öffentliche Sicherheit zu rechnen. Nach
Einschätzung der zuständigen Polizeidirektion seien von
Seiten der Teilnehmer der Versammlung Verstöße gegen
Strafgesetze zu erwarten. Diese Einschätzung stütze sich auf
Vorkommnisse anlässlich früherer Veranstaltungen der NPD. Die
Befürchtung, dass auch im Verlauf der nun angemeldeten
Versammlung Straftaten begangen würden, werde durch die
mangelnde Zuverlässigkeit des Versammlungsleiters, seines
Stellvertreters, der vorgesehenen Redner und der angegebenen
Ordner noch verstärkt. Ein erheblicher Teil von ihnen sei in
den vergangenen Jahren mehrfach polizeilich in Erscheinung
getreten und zum Teil einschlägig vorbestraft. Die
Kooperationsgespräche hätten ergeben, dass die
Antragstellerin zur Kooperation mit der Versammlungsbehörde
nicht bereit sei und dass die für die Versammlung
Verantwortlichen weder Willens noch in der Lage seien, sich
bereits deutlich abzeichnende Konfliktsituationen zu
entschärfen. Es sei damit zu rechnen, dass an der Versammlung
eine erheblich größere Zahl von Personen teilnehmen würde,
als von der Veranstalterin bei der Anmeldung angegeben. Auch
die Teilnahme gewaltbereiter Skinheads sei zu erwarten,
insbesondere wenn ein in Frankfurt am Main geplantes
Skinhead-Konzert verboten werden sollte. Hinzu komme, dass
der Stadt bereits Anmeldungen für eine große Versammlung des
DGB sowie für drei Gegendemonstrationen zur Veranstaltung der
NPD vorlägen. Außerdem könne nicht ausgeschlossen werden,
dass autonome Gruppierungen den Konflikt mit den
Versammlungsteilnehmern suchten oder dass es zu gewalttätigen
Auseinandersetzungen mit ausländischen Bewohnern von Augsburg
komme, die durch das Thema der Versammlung gezielt provoziert
würden. Ob diese Gefahrensituationen mit den am 1. Mai
verfügbaren Polizeikräften bewältigt werden können, sei
derzeit noch offen.
5
c) Die Antragstellerin legte gegen die
Verfügung der Stadt Widerspruch ein und stellte darüber
hinaus beim Verwaltungsgericht einen Antrag auf
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des
Widerspruchs. Das Verwaltungsgericht entsprach dem Antrag in
Bezug auf die Verbotsverfügung, nicht aber hinsichtlich der
für diesen Fall verfügten Auflagen. Zur Begründung seiner
Entscheidung führte es unter anderem aus, dass die
Antragstellerin eine vom Bundesverfassungsgericht bislang
nicht verbotene Partei sei. Ihr komme daher das
Parteienprivileg des Art. 21 Abs. 2 GG zu Gute. Die von der
Versammlungsbehörde angenommene unmittelbare Gefahr für die
öffentliche Ordnung lasse sich mit der besonderen Bedeutung
des 1. Mai als dem Tag der Arbeit nicht begründen. Die
Annahmen der Stadt zum Eintritt einer unmittelbaren Gefahr
für die öffentliche Sicherheit seien nicht hinreichend auf
konkrete Tatsachen gestützt worden. Außerdem habe die
Versammlungsbehörde nicht darzulegen vermocht, dass den
befürchteten Gefahrensituationen nicht durch entsprechende
Auflagen oder einen Einsatz von Ordnungskräften
entgegengewirkt werden könne.
6
d) Auf Antrag der Stadt Augsburg ließ der
Verwaltungsgerichtshof die Beschwerde gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichts zu und lehnte unter teilweiser Aufhebung
der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung den
Eilrechtsschutzantrag der Antragstellerin ab. Das
Verwaltungsgericht gehe zwar zutreffend davon aus, dass eine
Gefährdung der öffentlichen Ordnung nicht angenommen werden
könne. Es lägen jedoch hinreichende konkrete Tatsachen für
die Befürchtung vor, dass die angemeldete Versammlung einen
unfriedlichen Verlauf nehmen werde, dies auch angesichts der
erwartbaren Teilnahme zahlreicher Skinheads. Die
Veranstalterin sei nicht in der Lage, ihre Einschätzung der
Gewaltfreiheit dieser Personen zu begründen. Daher sei von
ihr ein besonderes Sicherheitskonzept zu fordern und
vorzulegen gewesen. Die nach der Versammlungsanmeldung
geführten Koordinationsgespräche hätten jedoch ergeben, dass
die Antragstellerin ein solches Sicherheitskonzept nicht
entwickelt habe. Im Gegenteil habe sie den Einsatz von
Ordnern vorgesehen, die ausweislich einer Stellungnahme der
Kriminalpolizeiinspektion zum Teil vorbestraft seien und an
deren Zuverlässigkeit deshalb gezweifelt werden müsse. Hinzu
komme, dass die Antragstellerin hinsichtlich des erwarteten
Teilnehmerkreises nicht von Anfang an mit offenen Karten
gespielt und insbesondere die von ihr über das Internet
geschaltete Werbung für ihre Veranstaltung verheimlicht habe.
Ansonsten habe sie sich vornehmlich darum bemüht, die
bestehenden Risiken herunterzuspielen, und sich im Übrigen
auf die Präsenz der Polizei verlassen. Es sei aber nicht
Sache der Polizei, die Durchführbarkeit einer Versammlung
insoweit zu schützen, als aus ihr heraus Gewalttätigkeiten
begangen werden, ohne dass die Verantwortlichen hinreichende
Anstrengungen unternähmen, um dies zu unterbinden.
7
2. Die Antragstellerin begehrt im Wege der
einstweiligen Anordnung die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die
versammlungsbehördliche Verbotsverfügung. Durch den Beschluss
des Verwaltungsgerichtshofs werde sie in ihren Grundrechten
aus Art. 8 und Art. 5 GG verletzt. Hinreichende konkrete
Anhaltspunkte für einen unfriedlichen, auf Fehlverhalten von
Demonstrationsteilnehmern zurückzuführenden Verlauf der
angemeldeten Versammlung lägen nicht vor. Die hinsichtlich
der Zuverlässigkeit des Versammlungsleiters und der
vorgesehenen Redner geäußerten Bedenken seien nicht
begründet. Entsprechendes gelte für die von der
Antragstellerin benannten Ordner. Die Behörde sei nicht
bereit, die Namen der ihrer Auffassung nach vorbestraften
Ordner mitzuteilen, so dass es der Antragstellerin unmöglich
sei, diese auszuwechseln. Mit der Teilnahme gewaltbereiter
Skinheads sei nicht zu rechnen. Bei der von der
Antragstellerin im vorangegangenen Jahr in Fürth
durchgeführten entsprechenden Veranstaltung hätten sich die
Teilnehmer durch ausgesprochene Friedfertigkeit
ausgezeichnet. Der Vorwurf, die Antragstellerin habe die
Versammlungsbehörde durch Verheimlichung ihrer
Internet-Werbekampagne über die Zahl der zu erwartenden
Versammlungsteilnehmer getäuscht, verfange nicht. Denn für
die ebenfalls am 1. Mai stattfindenden Versammlungen der NPD
in mehreren anderen Städten sei auch über das Internet
geworben worden.
II.
8
Der zulässige Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung hat Erfolg. Nach § 32 Abs. 1
BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen
Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn
dies zur Abwehr schwerer Nachteile dringend geboten ist.
Vorliegend führt die dabei anzustellende Abwägung zu einem
Überwiegen derjenigen Gründe, die für den Erlass einer
einstweiligen Anordnung sprechen, mit der die aufschiebende
Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen das Verbot
ihrer Versammlung wieder hergestellt wird.
9
1. In Verfahren der vorliegenden Art ist es
für das Bundesverfassungsgericht regelmäßig ausgeschlossen,
in eine eigenständige Ermittlung und Würdigung des dem
Eilrechtsschutzbegehren zu Grunde liegenden Sachverhalts
einzutreten. Insofern hat es seiner Abwägung in aller Regel
die Tatsachenfeststellungen und Tatsachenwürdigungen in den
angegriffenen Entscheidungen zu Grunde zu legen. Angesichts
der Zeitgebundenheit der meisten Versammlungen muss
Grundrechtsschutz aber auch im Eilverfahren gewährt werden
(vgl. auch BVerfGE 69, 315 <340, 364>). Einstweiliger
Rechtsschutz ist insbesondere zu gewähren, wenn die
Gefahrenprognose auf Umstände gestützt wird, deren
Berücksichtigung dem Schutzgehalt des Art. 8 GG
offensichtlich widerspricht oder wenn das für eine
Einschränkung der Versammlungsfreiheit herangezogene
Schutzgut, die zu Grunde gelegten Normen und deren Auslegung
und Anwendung in rechtlicher Hinsicht die Einschränkung
offensichtlich nicht tragen (vgl. BVerfG, 1. Kammer des
Ersten Senats, DVBl 2001, S. 558 f. und Beschluss vom
26. März 2001 - 1 BvQ 15/01 -).
10
2. Die Argumentation des
Verwaltungsgerichtshofs ist anhand dieser Maßstäbe in
tatsächlicher und in rechtlicher Hinsicht offensichtlich
nicht tragfähig. Seine Entscheidung beruht auf der
Einschätzung, dass die öffentliche Sicherheit gefährdet ist,
weil ein unfriedlicher Verlauf der Versammlung zu befürchten
sei. Es bestehe die Gefahr, dass Gewalttätigkeiten aus der
Versammlung heraus begangen würden.
11
a) In tatsächlicher Hinsicht wird insofern nur
ausgeführt, die Teilnahme von Skinheads sei nicht
auszuschließen, insbesondere nicht das Umdirigieren von
Skinheads aus Frankfurt am Main für den Fall, dass eine dort
geplante Versammlung verboten werde. Ein Versammlungsverbot
nach § 15 VersG setzt jedoch voraus, dass nach den
zurzeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die
öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der
Versammlung unmittelbar gefährdet ist. Erforderlich sind
insoweit hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte (näher dazu
BVerfGE 69, 315 <353 f.>). Dass eine Gefahr nicht
ausgeschlossen werden kann oder dass eine Gefahr für den Fall
des Eintritts eines noch ungewissen Ereignisses (hier des
Veranstaltungsverbots in Frankfurt am Main) befürchtet wird,
reicht schon nach dem Wortlaut des § 15 VersG nicht und
genügt auch nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an
Beschränkungen des Grundrechts der Versammlungsfreiheit.
12
b) Der Verwaltungsgerichtshof stützt seine
Entscheidung dementsprechend nicht auf das Vorliegen
hinreichender konkreter Anhaltspunkte für eine Gefahr,
sondern auf das Fehlen eines besonderen Sicherheitskonzepts
der Veranstalterin für den Fall, dass eine Gefahr sich
konkretisieren sollte. Die Argumentation bezieht sich auf die
im Brokdorf-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts
enthaltenen Überlegungen zur Kooperation zwischen
Veranstalter und Behörde (vgl. BVerfGE 69, 315
<354 ff.>). Der Verwaltungsgerichtshof übersieht
jedoch, dass das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf den
Veranstalter nur von Obliegenheiten gesprochen hat und nicht
etwa von einer Rechtspflicht zur Kooperation mit der Behörde
ausgegangen ist. Eine Kooperation des Veranstalters mit der
Versammlungsbehörde kann allerdings dazu führen, dass die
Schwelle für behördliches Eingreifen wegen einer Gefährdung
der öffentlichen Sicherheit höher rückt (vgl. BVerfGE 69, 315
<357>). Der Verwaltungsgerichtshof verkennt diese
Rechtsprechung, wenn er aus ihr Verhaltenspflichten der
Veranstalterin ableitet, insbesondere eine Pflicht, ein
"besonderes Sicherheitskonzept" vorzulegen und besondere
Anstrengungen der Gefahrabwehr zu belegen.
13
Zu Unrecht beruft sich der
Verwaltungsgerichtshof im Übrigen auf den Beschluss der 1.
Kammer des Ersten Senats vom 14. Juli 2000 (1 BvR 1245/00,
NJW 2000, S. 3051). Dort ging es um die Frage, ob der
Veranstalter sich Äußerungen und Internet-Aufrufe Dritter
zurechnen lassen muss, die auf die unmittelbare Gefahr von
Gewalttätigkeiten hindeuten. Die Kammer hat dies für den Fall
bejaht, dass er nicht selbst öffentlich deutliche Signale
setze, die auf die Gewaltfreiheit der Durchführung der
Versammlung ausgerichtet seien. In Verkennung der Bedeutung
dieser besonderen Umstände leitet der Verwaltungsgerichtshof
aus diesen Darlegungen ab, ein Veranstalter habe
grundsätzlich solche Signale zu setzen, und er wertet deren
Unterlassen offenbar als Beleg für das Vorliegen einer Gefahr
von Gewalttätigkeiten.
14
Der Verwaltungsgerichtshof verkennt die
Reichweite des Grundrechtsschutzes, wenn er
Verhaltenspflichten der Veranstalterin annimmt, die im
Ergebnis zu einer Abweichung von allgemeinen
verwaltungsrechtlichen Grundsätzen über die Darlegungs- und
Beweislast zu Lasten der Veranstalterin der Versammlung
führen. Im Verwaltungsrecht gilt der Untersuchungsgrundsatz.
Nach den allgemeinen Regeln des Verwaltungsrechts, die auf
die Konzeption der Grundrechte als Abwehrrechte abgestimmt
sind, liegt die Beweislast für das Vorliegen von
Verbotsgründen bei der Behörde. Es widerspricht dem
Schutzgehalt des Art. 8 GG, wenn die Behörde der Anwendung
dieser rechtlichen Grundsätze durch die Forderung
auszuweichen sucht, die Veranstalterin müsse die Teilnahme
gewaltbereiter Skinheads zweifelsfrei ausschließen,
hilfsweise schon im Vorfeld besondere Anstrengungen
unternehmen, um für einen friedlichen Verlauf der Versammlung
zu sorgen. Hat die Behörde Zweifel an der Zuverlässigkeit der
von der Veranstalterin benannten Ordner, so reicht dies
allein im Übrigen nicht für die Folgerung, die Veranstalterin
habe nicht alles Erforderliche getan, um Gefahren
auszuschließen. Bedenken an der Zuverlässigkeit der Ordner
können zwar versammlungsrechtlich erheblich sein. Ist die
Veranstalterin aber bereit, die betroffenen Ordner gegen
andere auszutauschen, widerspricht es der Aufgabe der Behörde
zur versammlungsfreundlichen Kooperation, wenn sie die Namen
der beanstandeten Ordner nicht benennt und damit der
Veranstalterin die Möglichkeit nimmt, die Ordner
auszuwechseln.
15
Soweit der Verwaltungsgerichtshof in dem
Verschweigen der Werbung im Internet eine Täuschung der
Behörde über den zu erwartenden Teilnehmerkreis und die
Teilnehmerzahl sieht und auch daraus folgert, die
Veranstalterin habe nicht alles Erforderliche unternommen, um
befürchtete Gewalttätigkeiten zu verhindern, bestimmt der
Gerichtshof erneut die rechtliche Reichweite des Grundsatzes
vertrauensvoller Kooperation unzutreffend.
16
c) Auch die Ausführungen der
Versammlungsbehörde über einen befürchteten Verstoß gegen die
öffentliche Ordnung tragen das Versammlungsverbot und den
Ausschluss der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs nicht.
Insofern wird auf die Ausführungen der Kammer in dem
Beschluss vom 1. Mai 2001 zum Verfahren 1 BvQ 22/01
verwiesen.
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3. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs
wird nach Maßgabe des Tenors des Beschlusses des Bayerischen
Verwaltungsgerichts Augsburg vom 27. April 2001 wieder
hergestellt. Die Bestimmung von Auflagen nach § 15 VersG
ist grundsätzlich Aufgabe der Versammlungsbehörde, die auf
Grund ihrer Sach- und Ortsnähe am besten beurteilen kann, ob
und gegebenenfalls welche Auflagen geeignet, erforderlich und
angemessen sind. Die Überprüfung ihrer Rechtmäßigkeit obliegt
den Fachgerichten. Im vorliegenden Fall hat das
Verwaltungsgericht die von der Versammlungsbehörde
vorsorglich festgesetzten Auflagen nicht beanstandet. Diese
Auflagen sind von der Antragstellerin auch nicht zum
Gegenstand ihres Eilrechtsschutzbegehrens gemacht worden.
18
4. Die Entscheidung über die Erstattung der
notwendigen Auslagen der Antragstellerin beruht auf § 34
a Abs. 3 BVerfGG.
19
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Papier
Steiner
Hoffmann-Riem