Fall 53
Aktenzeichen: 1 BvR 1423/07
Beck Online: NJW 2007 2167.0
cid 53
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1423/07 -
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde
1.
des Herrn K...,
2.
des Herrn P...,
3.
der Frau J...
- Bevollmächtigte:
Rechtsanwältin Ulrike Donat,
Holstenstraße 194 c, 22765 Hamburg -
gegen a)
den Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom
31. Mai 2007 - 3 M 53/07 -,
b)
die Verbotsverfügung der
Polizeidirektion Rostock - BAO Kavala - vom 16. Mai
2007
c)
die Allgemeinverfügung der
Polizeidirektion Rostock vom 16. Mai 2007
hier:
Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
die Richter Hoffmann-Riem,
Gaier
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 6. Juni 2007 einstimmig
beschlossen:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung wird abgelehnt.
Gründe:
1
Der hier allein zu behandelnde Antrag auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung betrifft für sofort
vollziehbar erklärte Versammlungsverbote.
A.
I.
2
Die Antragsteller begehren Eilrechtsschutz für
eine Versammlung, die am 7. Juni 2007 in Form eines
"Sternmarsches" von verschiedenen Ausgangspunkten aus zu
einer Abschlusskundgebung am Standort des G8-Gipfels in
Heiligendamm führen soll. In den "Strahlen" des Marsches
sollen verschiedene politische Themen und Forderungen des
Protestes gegen den G8-Gipfel zum Ausdruck gebracht
werden.
3
Der Antragsteller zu 1 hat diese Versammlung
am 30. Oktober 2006 unter Benennung von ursprünglich sechs
Demonstrationsrouten angemeldet. Die Antragsgegnerin des
Ausgangsverfahrens (im Folgenden: Antragsgegnerin), die
Polizeidirektion Rostock – BAO Kavala -, "bestätigte" die
Anmeldung mit Schreiben vom 6. März 2007 und bat um
nähere Konkretisierung der Streckenführung.
4
Am 10. Mai 2007 fand ein
Kooperationsgespräch zwischen Vertretern des
"Sternmarschbündnisses" und der Antragsgegnerin statt. Die
Antragsgegnerin erklärte, dass eine Versammlung auf den
vorgesehenen Routen und mit dem Zielort Heiligendamm nicht
werde stattfinden können. In einem etwa
40 Quadratkilometer umfassenden Bereich um Heiligendamm,
der auf einer Karte markiert war und für dessen Eingrenzung
die Errichtung einer technischen Sperranlage vorgesehen war,
der einen wesentlichen Teil der geplanten Routen umfasste,
müssten die Straßen freigehalten werden, so dass die
Versammlung dort nicht stattfinden könne. Die Vertreter
hielten an der Anmeldung fest. Sie konkretisierten die
geplanten sechs Routen nach Heiligendamm. Hilfsweise meldeten
sie vier Ersatzrouten an, die bis zum Sperrzaun führen
sollten. Zu Blockadeaufrufen anderer Veranstalter befragt,
erklärten sie, dass von ihnen selbst keine Blockaden
beabsichtigt seien. Sollten einzelne Teilnehmer sich
hinsetzen, werde der Demonstrationszug weiterziehen.
II.
5
1. a) Am 16. Mai 2007 erließ die
Antragsgegnerin eine Allgemeinverfügung, mit der unter
anderem in der Zeit vom 5. Juni 2007, 0.00 Uhr, bis
8. Juni 2007, 24 Uhr, "alle öffentlichen Versammlungen
und Aufzüge unter freiem Himmel" in einem näher beschriebenen
und auf einer Karte gekennzeichneten Gebiet um Heiligendamm
untersagt wurden.
6
Dieses Gebiet besteht aus einer inneren und
einer äußeren Verbotszone. Die innere Verbotszone (im
Folgenden: Verbotszone I) umfasst den Bereich der so
genannten technischen Sperranlage um Heiligendamm zuzüglich
vorgelagerter 200 m. Bei der Sperre handelt es sich um
einen aus Anlass des G8-Gipfels errichteten, etwa
12,5 km langen und 2,50 m hohen Sperrzaun, der mit
einem Übersteigschutz und Nato-Stacheldraht oben auf versehen
ist. Die äußere Verbotszone (im Folgenden:
Verbotszone II) umfasst einen dem nochmals um einige
Kilometer vorgelagerten Bereich.
7
b) Ebenfalls am 16. Mai 2007 erließ die
Antragsgegnerin eine gesonderte Verbotsverfügung für den
"Sternmarsch", mit welcher dieser sowohl für die angemeldeten
als auch für die hilfsweise benannten Strecken untersagt
wurde. In der Verfügung wurde auf die Allgemeinverfügung
verwiesen, soweit die angemeldeten Marschstrecken in deren
Geltungsbereich fielen. Da sich jedoch die
Auftaktveranstaltungen und zum Teil die Marschstrecken
außerhalb des Geltungsbereichs der Allgemeinverfügung
befänden, bedürfe es einer individuellen Gefahrenprognose.
Diese führe hier zum Verbot der Versammlung. Es bleibe allen
Demonstranten unbenommen, außerhalb der bezeichneten Bereiche
ihr Recht auf Versammlungsfreiheit wahrzunehmen. Eine
räumliche Verlegung der Versammlung in ein außerhalb der
Verbotszone liegendes Gebiet komme nicht in Betracht, da die
Vertreter des Anmelders die von der Versammlungsbehörde
vorgeschlagenen, außerhalb der Verbotszone II liegenden
Ersatzstrecken (Kröpelin – Bad Doberan, Retschow – Bad
Doberan), abgelehnt hätten. Es würde sich in diesem Falle
auch nicht mehr um einen Sternmarsch nach Heiligendamm
handeln. Eine zeitliche Verschiebung werde dem
Versammlungszweck nicht gerecht, da die Veranstalter gerade
unter dem Thema "Den Protest nach Heiligendamm tragen!" gegen
den in Heiligendamm zu diesem Zeitpunkt stattfindenden
G8-Gipfel die Versammlungen und Aufzüge durchführen wollten.
Angesichts der örtlichen Verhältnisse und der
Gefährdungssituation könne der Gefahr für die öffentliche
Sicherheit nur durch ein Verbot der Versammlung begegnet
werden.
8
2. Mit ihrem Antrag auf Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die
Allgemeinverfügung und die Verbotsverfügung waren die
Antragsteller zu 1 und zu 2 zunächst teilweise
erfolgreich.
9
Das Verwaltungsgericht Schwerin stellte die
aufschiebende Wirkung mit Beschluss vom 25. Mai 2007
- 1 B 243/07 –, soweit es die
Durchführung des Sternmarsches betraf, für die hilfsweise
angemeldeten vier Routen bis zu dem Sperrzaun mit bestimmten
Maßgaben wieder her; unter anderem sollten die Aufzüge danach
200 m vor dem Sperrzaun enden. Auf diesen Beschluss wird
zur näheren Darstellung des Sachverhalts Bezug genommen. Die
Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 VersG seien nach
summarischer Prüfung lediglich für die Verbotszone I
gegeben. Für die Verbotszone II seien die Verfügungen
hingegen mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtswidrig, weil ein
Abwägungsdefizit vorliege und die Verhältnismäßigkeit der
Mittel im Ergebnis nicht gewahrt sei. Den in diesem Bereich
lediglich bestehenden Gefahren durch Blockaden könne
ausreichend durch räumliche und verhaltensbezogene Auflagen
begegnet werden. Erst Recht sei die Verbotsverfügung für die
außerhalb der Verbotszone II liegenden Teile des
Sternmarsches unverhältnismäßig.
10
3. Auf die Beschwerden der Antragsteller und
der Antragsgegnerin hin änderte das Oberverwaltungsgericht
Mecklenburg-Vorpommern mit Beschluss vom 31. Mai 2007
- 3 M 53/07 – den Beschluss des
Verwaltungsgerichts.
11
Es lehnte den gegen die Allgemeinverfügung
- soweit sie den konkret beabsichtigten Sternmarsch
betraf - gerichteten Antrag vollständig, den gegen die
Verbotsverfügung gerichteten Antrag unter anderem mit der
Maßgabe ab, dass den Antragstellern gestattet werde, eine
Versammlung auf zwei im Kooperationsgespräch am 10. Mai
2007 von der Versammlungsbehörde vorgeschlagenen, von den
Antragstellern jedoch abgelehnten Ersatzstrecken außerhalb
der Verbotszone II durchzuführen, die von Kröpelin und
Retschow aus jeweils nach Bad Doberan führen.
12
4. Mit Schreiben vom 2. Juni 2007
meldeten die Antragsteller für den Fall, dass das Verbot
aufrechterhalten bleibe, drei Ersatzveranstaltungen (zwei
Kundgebungen sowie einen Aufzug) im Bereich außerhalb der
Verbotszone II an. Der Aufzug soll danach von Bad
Doberan aus an der Verbotszone II entlang zu einer
Abschlusskundgebung im Bereich einer Straßenkreuzung vor
Reddelich führen. Mit Schreiben vom 3. Juni 2007 teilte
die Antragsgegnerin mit, dass in Anbetracht der gewalttätigen
Ereignisse bei der Großdemonstration in Rostock am Vortage
die ersatzweise vorgeschlagenen Versammlungsstrecken "keine
Zustimmung" fänden.
III.
13
Die Antragsteller beantragen, im Wege einer
einstweiligen Anordnung die aufschiebende Wirkung des
Widerspruchs der Antragsteller gegen die Verbotsverfügung der
Polizeidirektion Rostock vom 16. Mai 2007 sowie gegen
die Allgemeinverfügung der Polizeidirektion Rostock vom
16. Mai 2007 teilweise wieder herzustellen und
anzuordnen, dass die Versammlung "Sternmarsch gegen den G8 am
07.06.2007 – Den Protest nach Heiligendamm tragen" mit von
den Antragstellern des Näheren bezeichneten Maßgaben
durchgeführt werden darf. Danach soll der Sternmarsch fünf
Routen umfassen, von denen drei bis zu 50 m an den
Sperrzaun heran und zwei bis in den hinter dem Zaun gelegenen
Bereich führen sollen. Hilfsweise werden zwei Ersatzrouten,
von denen eine bis in die Verbotszone II führt, die
andere außerhalb verbleibt, sowie eine stationäre Kundgebung
außerhalb der Verbotszone II beantragt. Daneben soll eine
Gruppe von höchstens 600 Personen am Ende des Marsches auf
zwei Routen bis zu dem Hotel, in welchem der Gipfel
stattfindet, stellvertretend für die gesamte Demonstration
den "Protest nach Heiligendamm tragen" können, hilfsweise
eine in das Ermessen des Gerichtes gestellte nennenswerte
Teilnehmerzahl über in das Ermessen des Gerichtes gestellte
Zuwegungen.
14
Den Antragstellern seien nach dem derzeitigen
Stand auch in der weiteren Umgebung der Verbotszone II
alle Ersatzveranstaltungen verboten, da das
Oberverwaltungsgericht den Sternmarsch ausschließlich auf die
beiden Strecken nach Bad Doberan beschränkt habe; daneben
seien ihre vorsorglich angemeldeten Ersatzveranstaltungen
auch durch das Schreiben der Antragsgegnerin vom 3. Juni
2007 verboten worden.
B.
15
Die Voraussetzungen für den Erlass der
begehrten einstweiligen Anordnung (§ 32 Abs. 1 BVerfGG)
sind auf der Grundlage des gegenwärtigen Erkenntnisstandes
nicht gegeben.
I.
16
Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das
Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch
einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr
schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder
aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend
geboten ist. Dabei haben die Erfolgsaussichten eines
möglichen Hauptsacheverfahrens grundsätzlich außer Betracht
zu bleiben. Das Bundesverfassungsgericht legt der Prüfung des
Eilantrags in aller Regel die Tatsachenfeststellungen und
Tatsachenwürdigungen in den angegriffenen Entscheidungen
zugrunde. Etwas anderes gilt, wenn die
Tatsachenfeststellungen offensichtlich fehlsam sind oder die
Tatsachenwürdigung unter Berücksichtigung der betroffenen
Grundrechtsnormen offensichtlich nicht trägt (vgl. BVerfGE
110, 77 <87 f.>; 111, 147 <153>; BVerfGK 3,
97 <99>). Einstweiliger Rechtsschutz ist insbesondere
zu gewähren, wenn die Behörde oder die Gerichte ihre
Gefahrenprognose auf Umstände gestützt haben, deren
Berücksichtigung dem Schutzgehalt des Art. 8 GG
offensichtlich widerspricht (vgl. BVerfG, Beschluss der 1.
Kammer des Ersten Senats vom 18. August 2000 - 1 BvQ
23/00 -, NJW 2000, S. 3053 <3054>; Beschluss
der 1. Kammer des Ersten Senats vom 1. September 2000
- 1 BvQ 24/00 -, NVwZ 2000, S. 1406
<1407>; stRspr).
17
Ist die behördliche Verfügung auf eine
unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder
Ordnung gestützt (§ 15 VersG), erfordert die von der
Behörde oder den befassten Gerichten angestellte
Gefahrenprognose tatsächliche Anhaltspunkte, die bei
verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit
des Gefahreneintritts ergeben. Im Rahmen der Folgenabwägung
berücksichtigt das Gericht, ob die für die Beurteilung der
Gefahrenlage herangezogenen Tatsachen unter Berücksichtigung
des Schutzgehalts des Art. 8 GG in nachvollziehbarer
Weise auf eine unmittelbare Gefahr hindeuten (vgl. BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 26. Januar 2001
- 1 BvQ 8/01 -, NJW 2001, S. 1407
<1408 f.>). Gibt es neben Anhaltspunkten für die
von der Behörde oder den Gerichten zugrunde gelegte
Gefahrenprognose auch Gegenindizien, so haben sich die
Behörde und die Gerichte auch mit diesen in einer den
Grundrechtsschutz hinreichend berücksichtigenden Weise
auseinander zu setzen (vgl. BVerfG, Beschlüsse der
1. Kammer des Ersten Senats vom 18. August 2000
- 1 BvQ 23/00 -, NJW 2000, S. 3053
<3055> sowie vom 11. April 2002 - 1
BvQ 12/02 -, NVwZ-RR 2002, S. 500). Folgen,
deren Eintritt durch entsprechende hoheitliche Vorgaben
ausgeschlossen werden können, sind nicht zu berücksichtigen
(vgl. BVerfG, Beschlüsse der 1. Kammer des Ersten Senats vom
18. August 2000 - 1 BvQ 23/00 -, NJW 2000, S. 3053
<3056> sowie vom 1. September 2000
- 1 BvQ 24/00 -, NVwZ 2000, S. 1406
<1407>). So dürfen in die Folgenabwägung keine Annahmen
über Gefahren eingehen, deren Eintritt bei Berücksichtigung
des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes durch räumliche
Beschränkungen der Versammlung oder durch sonstige geeignete
Auflagen begrenzt oder ausgeschaltet werden können (vgl.
BVerfG, a.a.O., NJW 2000, S. 3053 <3056>).
18
Für die Ermittlung der Folgen, die bei Erlass
oder Nichterlass der einstweiligen Anordnung jeweils
eintreten, ist der Zeitpunkt der Entscheidung über den
Eilantrag durch das Bundesverfassungsgericht maßgeblich.
Ergeben sich nach Erlass der behördlichen Verfügung oder nach
der letzten gerichtlichen Entscheidung neue tatsächliche
Anhaltspunkte, die auf die Art und Intensität der Gefahr
(vgl. zu deren Relevanz: BVerfGK 2, 1 <3, 9>) oder das
Gewicht der den Antragstellern drohenden Nachteile bezogen
sind, hat das Bundesverfassungsgericht diese Anhaltspunkte zu
berücksichtigen.
II.
19
Nach diesen Maßstäben bestehen zwar Zweifel an
der Tragfähigkeit der Argumentation der Behörde und des
Oberverwaltungsgerichts (1). Aufgrund der
zwischenzeitlich eingetretenen Entwicklungen, insbesondere
der gewalttätigen Auseinandersetzungen seit dem 2. Juni
2007, lässt sich jedoch nicht feststellen, dass es zur Abwehr
eines den Antragstellern drohenden schweren Nachteils im
Sinne des § 32 Abs. 1 BVerfGG geboten ist, dem
Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
stattzugeben und damit das auf die Verbotszonen I
und II bezogene, Versammlungen in der Nähe der
Verbotszone II aber nicht grundsätzlich ausschließende,
Versammlungsverbot außer Kraft zu setzen (2).
20
1. Es bedeutet eine schwerwiegende
Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit, wenn die
Versammlung verboten wird oder infolge von
versammlungsbehördlichen Verfügungen und
verwaltungsgerichtlichen Beschlüssen nur in einer Weise
durchgeführt werden kann, die einem Verbot nahe kommt, etwa
indem sie ihren spezifischen Charakter so verändert, dass die
Verwirklichung des besonderen kommunikativen Anliegens
wesentlich erschwert wird (vgl. BVerfGE 110, 77 <89>;
vgl. zu weit reichenden räumlichen Beschränkungen auch
BVerfGE 69, 315 <321, 323, 364 ff.> - Brokdorf).
Es ist zweifelhaft, ob die von der Behörde und dem
Oberverwaltungsgericht für die Beschränkungen gegebene
Begründung den Anforderungen genügt, nach denen von einer
einstweiligen Anordnung zum Schutze der Belange der
Antragsteller abgesehen werden kann.
21
a) In der freiheitlichen Demokratie des
Grundgesetzes haben Grundrechte einen hohen Rang. Der
hoheitliche Eingriff in ein Grundrecht bedarf der
Rechtfertigung, nicht aber benötigt die Ausübung des
Grundrechts eine Rechtfertigung. Dies verkennt im
Ausgangspunkt der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts, die
letztlich maßgebliche Entscheidung.
22
Es hat - wie zuvor die
Versammlungsbehörde - die Verlagerung von
Demonstrationen in einen Bereich außerhalb der eigentlichen
Sicht- und Hörweite der Veranstaltung, gegen die der Protest
stattfindet, dahingehend gewertet, dass das Grundrecht aus
Art. 8 Abs. 1 GG jedenfalls nicht berührt werde,
wenn der kommunikative Zweck der Versammlung nicht verfehlt
oder erheblich beeinträchtigt werde. Dass eine solche
Beeinträchtigung im vorliegenden Fall nicht gegeben sei, hat
es nicht näher begründet, sondern dazu lediglich an späterer
Stelle ausgeführt, jedenfalls sei es den Veranstaltern
zumutbar, bei ihrer Planung auf den in der Allgemeinverfügung
beschriebenen Verbotsbereich Rücksicht zu nehmen. Ferner
beschränkt sich das Oberverwaltungsgericht auf die
Feststellung, auch bei einer Versammlung außerhalb der
Verbotszone werde ein ausreichender medialer Beachtungserfolg
möglich.
23
Diese rechtliche Bewertung des
Versammlungsgrundrechts und insbesondere des
Selbstbestimmungsrechts des Veranstalters über Zeitpunkt und
Ort der Veranstaltung und über Vorkehrungen zur Erreichung
der beabsichtigten Wirkungen wird den grundrechtlichen
Vorgaben nicht gerecht. Das Grundrecht auf
Versammlungsfreiheit schützt das Interesse des Veranstalters,
auf einen Beachtungserfolg nach seinen Vorstellungen zu
zielen, also gerade auch durch eine möglichst große Nähe zu
dem symbolhaltigen Ort (vgl. BVerfGE 69, 315 <323,
365>), hier des G8-Gipfels. Die Versammlungsbehörde hat in
der Verbotsverfügung selbst festgehalten, dass der Zaun
aufgrund seiner Baukosten sowie seiner optischen Wirkung "das
besondere Interesse der Öffentlichkeit und insbesondere der
Gipfelkritiker" auf sich ziehe. Dass ein
Versammlungsveranstalter darauf bedacht ist, dieses Interesse
auch zur Konzentration der öffentlichen Aufmerksamkeit auf
seine Protestveranstaltung zu richten, ist von seinem
Selbstbestimmungsrecht umfasst. Eine andere Frage ist, ob
dieses Interesse gegebenenfalls im Zuge einer Güterabwägung
zurückzutreten hat. Die verfassungsrechtliche Würdigung hat
jedoch von ihm auszugehen.
24
b) Der Verwirklichung des
Selbstbestimmungsrechts des Veranstalters können gewichtige
Interessen entgegenstehen. Ob diese im Zeitpunkt des Erlasses
der Verfügung die vorgesehene Beschränkung rechtfertigten,
ist zweifelhaft.
25
aa) Im Zeitpunkt der Verfügungen vom 16. Mai
2007 und der gerichtlichen Entscheidungen am 25. Mai und 31.
Mai 2007 wurde davon ausgegangen, dass die Veranstalter eine
friedliche Veranstaltung planten und dass hinreichend
konkrete Anhaltspunkte für einen gewalttätigen Verlauf auch
gegen ihren Willen nicht bestanden. Die Maßnahme wurde,
soweit sie für rechtmäßig gehalten wurde, daher nicht auf das
unmittelbare Bevorstehen von Gefahren für die körperliche
Unversehrtheit der Teilnehmer des G8-Gipfels und anderer
Personen gestützt, sondern - so insbesondere vom
Oberverwaltungsgericht - auf die Gewährleistung einer
hinreichenden Vorsorge gegenüber gewalttätigen Übergriffen
und das Vorhalten ausreichender Rettungs- und medizinischer
Versorgungsmöglichkeit. Im Übrigen wurden vom
Oberverwaltungsgericht als gefährdete Rechtsgüter die
Beziehungen des Bundes zu auswärtigen Staaten und das Ansehen
der Bundesrepublik Deutschland als Gastgeberstaat
angeführt.
26
(1) Es kann offen bleiben, ob das Ansehen der
Bundesrepublik Deutschland ein eigenständiges Schutzgut im
Sinne des § 15 Abs. 1 VersG ist. Soweit die Behörde
und das Oberverwaltungsgericht eine Verminderung des Ansehens
dann annehmen, wenn die Bundesregierung nicht in der Lage
sein sollte, ihre Verantwortung zum Schutz der Staatsgäste
wahrzunehmen, bedarf es nicht des Rückgriffs auf ein solches
Schutzgut. Dieser Schutz ist selbständig vom Schutzgut der
öffentlichen Sicherheit umfasst (s. auch unten aa <3>
sowie bb). Im Übrigen könnte allenfalls die in § 15
Abs. 1 VersG genannte öffentliche Ordnung als Schutzgut
betroffen sein (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des
Ersten Senats vom 9. Juni 2006 - 1 BvR
1429/06 -, juris, Rn. 18). Die bloße Gefährdung der
öffentlichen Ordnung kann ein Versammlungsverbot jedoch
grundsätzlich nicht rechtfertigen (vgl. BVerfGE 69, 315
<353>). Dass vorliegend eine Ausnahme geboten war,
lässt sich nicht erkennen.
27
(2) Ebenfalls kann dahinstehen, wie weit die
Beziehungen des Bundes zu auswärtigen Staaten ein Schutzgut
der öffentlichen Sicherheit im Sinne des § 15 VersG
darstellen können. Dass vorliegend Beziehungen des Bundes zu
auswärtigen Staaten in einer Hinsicht betroffen sind, die
nicht von dem Schutz der Durchführung der Veranstaltung und
seiner Teilnehmer (s. unten bb) umfasst ist, ist nicht
erkennbar. Auf keinen Fall kann ein Versammlungsverbot oder
eine einem Versammlungsverbot in der Wirkung gleich kommende
Auflage auf Erwägungen gestützt werden, wie sie sonst im
Rahmen des Schutzguts der öffentlichen Ordnung zu erfolgen
haben. § 15 Abs. 1 VersG ist nur dann mit
Art. 8 GG vereinbar, wenn bei seiner Auslegung und
Anwendung sichergestellt bleibt, dass Verbote nur zum Schutz
wichtiger Gemeinschaftsgüter unter Wahrung des Grundsatzes
der Verhältnismäßigkeit und nur bei unmittelbaren, aus
erkennbaren Umständen herleitbaren Gefährdungen dieser
Rechtsgüter erfolgen (vgl. BVerfGE 69, 315
<353 f.>).
28
(3) Keinen verfassungsrechtlichen Einwänden
begegnet es, vom Schutzgut der öffentlichen Sicherheit die
Durchführung der von der Bundesregierung einberufenen
internationalen Konferenz als einer rechtmäßigen
Veranstaltung des Staates umfasst zu sehen. Allerdings
reicht, entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts,
die Befürchtung nicht, eine Belastung auswärtiger Beziehungen
werde schon dadurch entstehen, dass die an der Konferenz
teilnehmenden Vertreter auswärtiger Staaten Demonstrationen
und Kundgebungen gegenüber ihren Staaten "als unfreundlichen
Akt empfinden" könnten (unter Berufung auf Rojahn, in: von
Münch/Kunig , Grundgesetzkommentar, 5. Aufl.
2001, Bd. 2, Rn. 28 zu Art. 32). Dies wäre
keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Ob darin
überhaupt eine Gefahr für die öffentliche Ordnung liegen
könnte, auf die Versammlungsbeschränkungen gestützt werden
können, erscheint zweifelhaft, bedarf aber keiner
Entscheidung (vgl. insoweit kritisch etwa Kunig, in: von
Münch/Kunig, a.a.O., Bd. 1, Rn. 33 zu Art. 8).
Jedenfalls können Empfindlichkeiten ausländischer Politiker
Beschränkungen der Versammlungsfreiheit dann nicht
rechtfertigen, wenn auf diese Weise der in Deutschland
verfassungsrechtlich geschützte Meinungsbildungsprozess und
der Schutz der darauf bezogenen Grundrechte der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit beeinträchtigt werden (vgl. Benda, in:
Dolzer/Vogel/Graßhof , Bonner Kommentar zum
Grundgesetz, Rn. 90 zu Art. 8). Denn diese Rechte
sind gerade aus dem besonderen Schutzbedürfnis der
Machtkritik erwachsen und finden darin unverändert ihre
Bedeutung (vgl. BVerfGE 93, 266 <291>; BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
29. Juli 1998 – 1 BvR 287/93 -, NJW 1999,
204 <205>). Der verfassungsrechtliche Schutz von
Machtkritik ist nicht auf Kritik an inländischen Machtträgern
begrenzt.
29
bb) Tragfähig für das in der
Allgemeinverfügung allgemein ausgesprochene und in der
weiteren Verfügung individuell auf die Antragsteller bezogene
Versammlungsverbot innerhalb der Verbotszonen kann aber das
Ziel sein, die Durchführung des G8-Gipfels als eine
Veranstaltung des Staates zu sichern. Darüber hinaus gilt es,
Leib und Leben der Teilnehmer dieser Veranstaltung sowie
anderer Personen zu schützen. Angesichts der bisherigen
Erfahrungen mit gewalttätigen Protesten gegen G8-Gipfel sowie
der vielen Aufrufe zur Blockade des G8-Gipfels in
Heiligendamm entspricht es insbesondere der staatlichen
Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in
Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG, geeignete und
verhältnismäßige Vorsorgemaßnahmen zum Schutz der Gäste und
anderer betroffener Personen zu treffen.
30
Dass die Behörde einen entsprechenden
Schutzraum in der Nähe des Ortes des G8-Gipfels geschaffen
und mit dafür geeigneten Schutzvorkehrungen versehen hat, ist
aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.
Verfassungsrechtlich bedenklich ist es aber, diesen
Schutzraum bis an die Grenze der Verbotszone II
auszudehnen und ein absolutes Demonstrationsverbot in der
gesamten Zone am Tage vor und während der Durchführung des
Gipfels vorzusehen. Es stößt auf verfassungsrechtliche
Bedenken, ein solches Versammlungsverbot - wie es
insbesondere das Oberverwaltungsgericht getan hat - im
Wesentlichen unter Verweis auf das Sicherheitskonzept der
Versammlungsbehörde zu rechtfertigen. Die Überlegungen, die
diesem Sicherheitskonzept zugrunde liegen, tragen dem
Grundrecht der Versammlungsfreiheit nicht Rechnung.
31
Der sich an der Küste auf etwa 8,2 km, in
nord-südlicher Richtung auf etwa 5,2 km und in
ost-westlicher Richtung auf etwa 8,5 km erstreckende
Bereich des Verbots umfasst eine weit vom Veranstaltungsort
entfernt liegende Fläche. Bezogen auf sie ein absolutes
Versammlungsverbot auszusprechen und - wie im Fall der
Antragsteller - durch eine weitere Verbotsverfügung zu
konkretisieren, setzt gemäß § 15 Abs. 1 VersG
hinreichend schwerwiegende Gefahren für die öffentliche
Sicherheit voraus. Denn die Einrichtung dieser Verbotszone
bedeutet, dass Versammlungen mit einem räumlichen Bezug zu
dem Anlass des G8-Gipfels und unter Nutzung des Symbolgehalts
der besonderen Nähe zu diesem Ort ausgeschlossen werden.
32
Zur Rechtfertigung der Maßnahme verweisen die
Behörde und das Oberverwaltungsgericht auf das
Sicherheitskonzept. Dieses gibt es ausweislich der Auskunft
der Polizeidirektion nicht als ein schriftlich
ausformuliertes Konzept, sondern es erschließt sich nur
mittelbar zum einen aus den vorgesehenen Vorkehrungen,
insbesondere der Einrichtung der Zonen I und II,
des Sperrwerks und der zwei Durchlassstellen zur Zone I.
Ferner erschließt es sich aus den von der Polizeidirektion in
das Verfahren eingeführten Schriftsätzen sowie aus dem
Protokoll des Erörterungstermins vor dem
Oberverwaltungsgericht am 30. Mai 2007. Daraus wird
erkennbar, dass die Verbotszone insbesondere mit Rücksicht
auf die topographischen Besonderheiten, vor allem die nur
unzureichend befahrbaren Wege, festgelegt worden ist. Wie das
Oberverwaltungsgericht in dem angegriffenen Beschluss
dargelegt hat, sind die neben der Landesstraße L 12 in
der Verbotszone II befindlichen Wege sowohl für die
möglicherweise erforderlich werdende schnelle Verlegung von
Polizeikräften zur Reaktion auf Versammlungsgeschehen sowie
zur Vorhaltung von Rettungswegen für eine größere Zahl von
Fahrzeugen, nicht zuletzt wegen der mangelnden Befahrbarkeit
mit schwereren Fahrzeugen und höherer Geschwindigkeit,
ungeeignet.
33
Ferner verweist das Oberverwaltungsgericht auf
polizeitaktische Erwägungen, die ein Ausbrechen von
Versammlungsteilnehmern in Richtung der technischen Sperre
und ein Herandrängen der Polizeikräfte verhindern helfen
sollen. Zu berücksichtigen sei auch "die - wenn nach
Angaben der Antragsteller auch nicht beabsichtigte -
rein faktische Blockadewirkung von Versammlungsmärschen bei
der beschriebenen topographischen Situation". Für eine
Veranstaltung, insbesondere einen Sternmarsch, von
(ursprünglich erwarteten) 8.000 bis 11.000 Teilnehmern fehle
es innerhalb der Zone II an ausreichenden Straßen, Wegen
und öffentlichen Flächen, die etwa eine Abschlusskundgebung
oder auch nur den geordneten An- und Abmarsch der Teilnehmer
und das Wenden der Lautsprecherwagen ermöglichten, ohne dass
das Sicherheitskonzept der Antragsgegnerin nachhaltig in
Frage gestellt würde. Dieses müsse auch dem Verlangen von
Sicherheitskräften ausländischer Staatsgäste nach mindestens
zwei alternativen Rettungswegen nachkommen, wenn dieses
Verlangen - wie hier - jedenfalls erkennbar nicht
der Verhinderung von Demonstrationen diene, sondern
begründeten Sicherheitsbelangen Rechnung trage.
34
An diesen das Sicherheitskonzept referierenden
Aussagen des Oberverwaltungsgerichts, dem Protokoll des
Erörterungstermins sowie den Verfügungen und den weiteren
Schriftsätzen der Polizeidirektion Rostock in den
gerichtlichen Verfahren entnommenen Überlegungen ist an
keiner Stelle erkennbar, dass in das Sicherheitskonzept auch
Anliegen der Durchführbarkeit von Demonstrationen,
insbesondere solcher mit einer inhaltlichen Stoßrichtung
gegen den G8-Gipfel, eingeflossen sind. Auch die auf
Anforderung des Gerichts erfolgte Darstellung des
Sicherheitskonzepts durch die Polizeidirektion Rostock geht
in keinerlei Hinsicht auf die Frage der Berücksichtigung
berechtigter Belange zur Durchführung von Demonstrationen
ein.
35
Nach den vorliegenden Unterlagen ging es in
dem Sicherheitskonzept ausschließlich darum, Sicherheit gegen
Demonstranten und gegen die möglicherweise im Umfeld der
Demonstration sich aufhaltenden potentiellen Gewalttäter zu
ermöglichen. So betrachtet, war das den Schutz des G8-Gipfels
dienende Sicherheitskonzept zugleich zumindest objektiv ein
gegen die Durchführbarkeit von Versammlungen in der
Verbotszone gerichtetes Konzept. Die auch von Vertretern der
Bundesregierung, so der Bundeskanzlerin auf einer
Pressekonferenz am 18. Mai 2007 in Sankt Petersburg
öffentlich unterstützte Möglichkeit, in der Bundesrepublik
Deutschland den friedlichen Protest gegen den G8-Gipfel "in
wirklich sichtbarer Form" und damit auch demonstrativ und
öffentlichkeitswirksam vorzutragen, erhält in dem
Sicherheitskonzept keine Verwirklichungschance. Es ist ihm
auch nicht zu entnehmen, ob bei der Beschränkung der
räumlichen Grenze der Zone II auf die Durchführbarkeit
von Demonstrationen in hinreichender Nähe zum
Veranstaltungsort Rücksicht genommen worden ist.
36
Insofern reicht der Verweis auf das
Sicherheitskonzept als solches nicht, um das gegen die
Antragsteller gerichtete weitgehende Verbot der Durchführung
der beabsichtigten Versammlung als Ergebnis einer dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechenden Abwägung
zwischen Sicherheitsinteressen einerseits und dem
Demonstrationsrecht andererseits zu rechtfertigen. Es
bedurfte vielmehr einer die konkreten Umstände einbeziehenden
Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Beschränkung im
Einzelfall. Daran aber fehlt es vorliegend.
37
2. Letztlich aber kann dahinstehen, ob diese
Defizite zu einer offensichtlichen verfassungsrechtlichen
Fehlerhaftigkeit der Entscheidungen geführt haben. Denn
aufgrund der zwischenzeitlich gewonnenen Erkenntnisse über
das konkrete Gefahrenpotential eines Teils der zum G8-Gipfel
angereisten Personen aus dem In- und Ausland gibt es
hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die bisher zugrunde
gelegte Prognose erschüttert ist, die Demonstrationen würden
im Wesentlichen friedlich verlaufen.
38
a) Wären allerdings kollektive
Unfriedlichkeiten nicht zu befürchten, dann müsste für die
friedlichen Teilnehmer der Schutz der Versammlungsfreiheit
grundsätzlich auch dann erhalten bleiben, wenn eine
Minderheit Ausschreitungen beginge (vgl. BVerfGE 69, 315
<361>). Andernfalls hätten Minderheiten es in der Hand,
Demonstrationen "umzufunktionieren" und entgegen dem Willen
der anderen Teilnehmer rechtswidrig werden zu lassen;
praktisch könnten viele Großdemonstrationen verboten werden,
nämlich alle, bei denen sich Erkenntnisse über unfriedliche
Absichten eines Teils der Teilnehmer beibringen lassen. Ein
vorbeugendes Verbot der gesamten Veranstaltung ist jedoch nur
unter strengen Voraussetzungen statthaft, zu denen
insbesondere die vorherige Ausschöpfung aller sinnvoll
anwendbaren Mittel gehört, die eine Grundrechtsverwirklichung
der friedlichen Demonstranten (beispielsweise durch die
räumliche Beschränkung) ermöglichen (vgl. BVerfGE 69, 315
<362>).
39
b) Bei den Ausschreitungen in Rostock am 2.
Juni 2007 wurden nach Angaben der Polizei mehrere hundert
Polizeibeamte verletzt. Zudem ist es zu erheblichen
Sachbeschädigungen gekommen. Auch an den Tagen danach hat in
Rostock eine sehr angespannte Situation bestanden, die nur
aufgrund massiven Eingreifens der Ordnungskräfte und unter
Mithilfe eines Teils der friedlichen Demonstranten bewältigt
werden konnte. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass ein
Teil der gegenwärtig von der Behörde auf über 2.000
geschätzten im Raum Rostock anwesenden gewaltbereiten
Personen sich an den von anderen als friedlich geplanten
Versammlungen beteiligen und auch gegen den ausdrücklichen
Willen der Veranstalter bereit sind, Gewalttätigkeiten gegen
Personen und Sachen zu begehen.
40
Die im Zeitpunkt des Erlasses der hier
maßgebenden Verfügungen zugrunde gelegte Einschätzung der
Sicherheitslage ist im Hinblick auf die gegenwärtige
Situation aktualisiert worden. Die Behörde verweist darauf,
dass auch am 4. Juni 2007 bei Auseinandersetzungen 50
Polizeibeamte verletzt wurden, so durch zwei nach Beendigung
einer Demonstration gezündete Rauchbomben. Die Vertreter der
militanten Szene seien nicht abgereist, sondern rekrutierten
sich "immer wieder neu, um friedliche Demonstrationen für
ihre gewalttätigen Zwecke zu nutzen". Angesichts der extrem
großen Zahl dieser gewaltbereiten und sogar als militant
einzustufenden Personen stehe zu befürchten, dass es auch an
den Tagen des Gipfeltreffens selbst, also zum Zeitpunkt der
hier zu beurteilenden Versammlung, zu gewalttätigen
Ausschreitungen kommen werde. Diese würden sich nach den
vorliegenden Erkenntnissen, die sich auf Ankündigungen aus
der militanten Szene selbst bezögen, in die Nähe
Heiligendamms verlagern. Es bestehe die Gefahr, dass der
geplante Sternmarsch zu einem besonderen Anziehungspunkt für
militante Störer werde. Es lägen Ankündigungen aus der
militanten Störerszene vor, wonach der Zaun, also die
technische Sperre, angegangen und gestürmt werden solle.
Angesichts der großen Zahl von Störern, die bereit seien, mit
brutaler Gewalt vorzugehen, sei dieses Szenario in die
polizeilichen Einsatzvorbereitungen einzubeziehen. Ferner
wird auf Aufklärungserkenntnisse verwiesen, aus denen
hervorgehe, wie die Störer bei den geplanten Blockadeaktionen
vorgehen wollten. Man wolle mit einem "strategischen"
Vorgehen erreichen, die Polizeikräfte auseinander zu ziehen
und die Polizeikette zu durchbrechen; das werde in
regelrechten Trainings geprobt. Bei der Beurteilung der
Gefahrenlage spielten auch die von den Gipfelgegnern
errichteten Camps eine besondere Rolle, in denen sich nach
behördlichen Erkenntnissen Schlagwerkzeuge und andere als
Waffen geeignete Gegenstände befänden; den Polizeikräften
werde der Zugang zu den Camps verwehrt. Angesichts der großen
Zahl der Campbewohner (bis zu 6.000 Personen in einem Camp)
lasse der erforderliche Kräfteaufwand die Durchführung
polizeilicher Maßnahmen nicht zu, ohne Leben und Gesundheit
der eingesetzten Polizeikräfte zu gefährden. Auch bestehe die
Problematik, Störer von Nichtstörern zu trennen.
41
c) Da dem Gericht keine Anhaltspunkte
vorliegen, nach der diese aktualisierte Einschätzung der
Gefahrenlage offensichtlich fehlsam ist, muss sie der
Folgenabwägung zugrunde gelegt werden. Die Antragsteller
haben seit Eingang ihres Antrags bei Gericht am 4. Juni
2007 um 0.29 Uhr mehrere ergänzende Schriftsätze eingereicht
und auch Gelegenheit gehabt, zu der aktualisierten
Gefahrenprognose Stellung zu nehmen. Die Ausführungen in
ihrem letzten Schriftsatz vom 5. Juni 2007 - bei
Gericht um 16.10 Uhr eingegangen -, enthalten keine
Ausführungen zur Gefahreneinschätzung der Ordnungsbehörde.
Dargelegt wird aber, es müsse der breiten Masse des bunten
und friedlichen Protestes Raum gelassen werden, legal zu
demonstrieren, um eine weitere Eskalation zu vermeiden und
die unverantwortlichen Gewalttäter aus den Reihen der
Demonstrierenden zu verweisen. Dies deutet zwar auf die
Bereitschaft der Antragsteller hin, Gefahren möglichst zu
unterbinden; dass den in der ordnungsbehördlichen
Gefahrenbeurteilung aufgewiesenen Risiken gewalttätiger
Auseinandersetzungen dadurch hinreichend begegnet werden
könne, lässt sich den Ausführungen jedoch nicht
entnehmen.
42
3. Die am Maßstab des § 32 Abs. 1
BVerfGG vorgenommene Prüfung ergibt, dass es angesichts der
geschilderten Risiken nicht geboten ist, eine einstweilige
Anordnung zur Sicherung der Durchführung der geplanten
Versammlung und damit zum Schutze des Grundrechts der
Versammlungsfreiheit zu erlassen. Dabei fällt auch ins
Gewicht, dass es den Veranstaltern nach der Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts nicht verwehrt ist, ihr Anliegen auf
einer öffentlichen Versammlung durchzuführen, wenn auch
außerhalb der Verbotszone und damit mehrere Kilometer
entfernt, aber nicht ohne jeglichen Bezug auf den Ort der
Veranstaltung, gegen die sich der Protest richtet. Das
Risiko, dass der kommunikative Zweck der Veranstaltung auf
diese Weise nicht mit der beabsichtigten Qualität erreicht
werden kann, ist angesichts der aktuellen Gefahrensituation
und des Umstandes, dass auch eine Demonstration außerhalb der
Verbotszonen aller Voraussicht nach öffentliche Beachtung
finden wird, hinzunehmen.
43
4. Kann einstweiliger Rechtsschutz zur
Sicherung der Durchführbarkeit des Sternmarsches nach allem
nicht gewährt werden, entfällt die tatsächliche Grundlage für
die Realisierung des hilfsweise vorgetragenen Anliegens der
Antragsteller, nach Durchführung des bis zu dem Zaun
geführten Sternmarsches eine kleinere Delegation zum
Tagungsort gelangen zu lassen. Die Antragsteller haben
demgegenüber nicht angeregt, eine solche Delegation anstelle
des geplanten Sternmarsches durch die Verbotszonen I
und II vorzusehen, so dass nicht darüber zu entscheiden
ist, ob einem solchen Antrag im Rahmen einstweiligen
Rechtsschutzes hätte Rechnung getragen werden können.
Papier
Hoffmann-Riem
Gaier