Fall 60
Aktenzeichen: 1 BvR 2492/08
Beck Online: BeckRS 2009 31751.0
cid 60
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2492/08 -
Im Namen des Volkes
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde
1. des D...,
2. der V...,
3. der G...,
4. des B...,
5. des P...,
6. des B...,
7. der H...,
8. der S...,
9. des B...,
10. der F...,
11. der P...,
12. von A...,
13. des A...
- Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Wächtler und Kollegen,
Rottmannstraße 11 a, 80333 München -
gegen
das Bayerische
Versammlungsgesetz vom 22. Juli 2008 (GVBl
S. 421)
hier:
Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterin und Richter
Präsident Papier,
Hohmann-Dennhardt,
Bryde,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Kirchhof,
Masing
am 17. Februar 2009 beschlossen:
Artikel 21 Nummer 1, 2, 7, 13
und 14 des Bayerischen Versammlungsgesetzes vom
22. Juli 2008 (GVBl S. 421) wird
einstweilen außer Kraft gesetzt.
Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 des
Bayerischen Versammlungsgesetzes ist einstweilen mit der
Maßgabe anzuwenden, dass zugleich die Voraussetzungen des
Artikel 9 Absatz 1 Satz 1 des Bayerischen
Versammlungsgesetzes vorliegen müssen. Eine Auswertung der
Übersichtsaufzeichnungen ist nur unverzüglich nach
Beendigung der Versammlung zulässig. Soweit danach die
Daten nicht in Bezug auf einzelne Personen zur Verfolgung
von Straftaten im Zusammenhang mit der aufgezeichneten
Versammlung oder zur Abwehr künftiger
versammlungsspezifischer Gefahren gemäß Artikel 9
Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 des Bayerischen
Versammlungsgesetzes benötigt werden, müssen sie innerhalb
von zwei Monaten gelöscht oder irreversibel anonymisiert
werden. Soweit Artikel 9 Absatz 2 und 4 des
Bayerischen Versammlungsgesetzes weitergehende Nutzungen
zulässt, wird die Vorschrift einstweilen außer Kraft
gesetzt.
Artikel 9 Absatz 2 Satz 1 des
Bayerischen Versammlungsgesetzes ist einstweilen mit der
Maßgabe anzuwenden, dass Übersichtsaufnahmen zur Lenkung
und Leitung des Polizeieinsatzes nur zulässig sind, wenn
sie wegen der Größe oder Unübersichtlichkeit der
Versammlung im Einzelfall erforderlich sind.
Im Übrigen wird der Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung abgelehnt.
Der Freistaat Bayern hat den
Beschwerdeführern ein Drittel der notwendigen Auslagen im
Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zu
erstatten.
Gründe:
A.
1
Die Beschwerdeführer begehren mit ihrem
Eilantrag, das Bayerische Versammlungsgesetz (BayVersG) vom
22. Juli 2008 (GVBl S. 421) als Ganzes, mit Ausnahme von
Art. 15 Abs. 2 Nr. 1a und 2 sowie
- bezogen hierauf - Abs. 3 BayVersG, bis zur
Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde einstweilen außer
Kraft zu setzen.
I.
2
Im Zuge der Föderalismusreform ging die
Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht vom Bund auf
die Länder über (vgl. das Gesetz zur Änderung des
Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl I
S. 2034). Mit dem am 1. Oktober 2008 in Kraft
getretenen Bayerischen Versammlungsgesetz hat der Freistaat
Bayern von dieser Kompetenz als erstes Bundesland Gebrauch
gemacht. Dessen Vorschriften lauten auszugsweise:
3
Art. 2
Begriffsbestimmungen, Anwendungsbereich
4
(1) Eine Versammlung ist eine Zusammenkunft von
mindestens zwei Personen zur gemeinschaftlichen, überwiegend
auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung
gerichteten Erörterung oder Kundgebung.
5
(2) Eine Versammlung ist öffentlich, wenn die
Teilnahme nicht auf einen individuell feststehenden
Personenkreis beschränkt ist.
6
(3) Soweit nichts anderes bestimmt ist, gilt
dieses Gesetz nur für öffentliche Versammlungen.
7
Art. 3
Versammlungsleitung und Einladung
8
(1) 1 Jede Versammlung muss eine
natürliche Person als Leiter haben. 2 Dies gilt nicht
für Spontanversammlungen nach Art. 13 Abs. 4.
9
(2) 1 Der Veranstalter leitet die
Versammlung. 2 Veranstaltet eine Vereinigung die
Versammlung, ist Leiter die Person, die den Vorsitz der
Vereinigung führt. 3 Der Veranstalter kann die Leitung
einer anderen Person übertragen.
10
(3) Die Bekanntgabe oder Einladung zu einer
Versammlung muss Ort, Zeit, Thema sowie den Namen des
Veranstalters enthalten.
11
Art. 4
Veranstalterpflichten, Leitungsrechte und -pflichten
12
(1) Liegen tatsächliche Anhaltspunkte vor, dass
die Versammlung einen gewalttätigen Verlauf nehmen kann, hat
der Veranstalter im Vorfeld der Versammlung geeignete
Maßnahmen zu ergreifen, um dies zu verhindern.
13
(2) Der Leiter
14
1. bestimmt den Ablauf der Versammlung,
insbesondere durch Erteilung und Entziehung des Worts,
15
2. hat während der Versammlung für Ordnung zu
sorgen,
16
3. kann die Versammlung jederzeit schließen
und
17
4. muss während der Versammlung ständig
anwesend und für die zuständige Behörde erreichbar sein.
18
(3) 1 Der Leiter hat geeignete Maßnahmen
zu ergreifen, um zu verhindern, dass aus der Versammlung
heraus Gewalttätigkeiten begangen werden. 2 Geeignete
Maßnahmen können insbesondere Aufrufe zur Gewaltfreiheit und
Distanzierungen gegenüber gewaltbereiten Anhängern sein.
3 Vermag der Leiter sich nicht durchzusetzen, ist er
verpflichtet, die Versammlung für beendet zu erklären.
19
(4) 1 Der Leiter kann sich zur Erfüllung
seiner Aufgaben der Hilfe einer angemessenen Anzahl
volljähriger Ordner bedienen. 2 Die Ordner müssen weiße
Armbinden mit der Aufschrift „Ordner“ oder „Ordnerin“ tragen;
zusätzliche Kennzeichnungen sind nicht zulässig. 3 Der
Leiter darf keine Ordner einsetzen, die Waffen oder sonstige
Gegenstände mit sich führen, die ihrer Art nach geeignet und
den Umständen nach dazu bestimmt sind, Personen zu verletzen
oder Sachen zu beschädigen.
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(5) 1 Werden Polizeibeamte in eine
Versammlung entsandt, haben sie oder hat sich die
polizeiliche Einsatzleitung vor Ort dem Leiter zu erkennen zu
geben. 2 Ihnen muss ein angemessener Platz eingeräumt
werden.
21
Art. 7
Uniformierungsverbot, Militanzverbot
22
(1) Es ist verboten, in einer öffentlichen oder
nichtöffentlichen Versammlung Uniformen, Uniformteile oder
gleichartige Kleidungsstücke als Ausdruck einer gemeinsamen
politischen Gesinnung zu tragen, sofern damit eine
einschüchternde Wirkung verbunden ist.
23
(2) Es ist verboten, an einer öffentlichen oder
nichtöffentlichen Versammlung in einer Art und Weise
teilzunehmen, die dazu beiträgt, dass die Versammlung oder
ein Teil hiervon nach dem äußeren Erscheinungsbild
24
1. paramilitärisch geprägt wird oder
25
2. sonst den Eindruck von Gewaltbereitschaft
vermittelt
26
und dadurch eine einschüchternde Wirkung
entsteht.
27
Art. 9
Datenerhebung, Bild- und Tonaufzeichnungen,
Übersichtsaufnahmen und -aufzeichnungen
28
(1) 1 Die Polizei darf bei oder im
Zusammenhang mit Versammlungen personenbezogene Daten von
Teilnehmern erheben und Bild- und Tonaufzeichnungen
anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme
rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die
öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. 2 Die
Maßnahmen dürfen auch durchgeführt werden, wenn Dritte
unvermeidbar betroffen werden.
29
(2) 1 Die Polizei darf Übersichtsaufnahmen
von der Versammlung und ihrem Umfeld zur Lenkung und Leitung
des Polizeieinsatzes anfertigen. 2 Sofern es zur
Auswertung des polizeitaktischen Vorgehens erforderlich ist,
darf die Polizei auch Übersichtsaufzeichnungen anfertigen.
3 Diese dürfen auch zu Zwecken der polizeilichen Aus-
und Fortbildung genutzt werden. 4 Die Identifizierung
einer auf den Aufnahmen oder Aufzeichnungen abgebildeten
Person ist nur zulässig, soweit die Voraussetzungen nach
Abs. 1 vorliegen.
30
(3) Für Maßnahmen nach Abs. 1 und 2 gilt
Art. 30 Abs. 3 des Polizeiaufgabengesetzes (PAG)
entsprechend.
31
(4) 1 Die nach Abs. 1 oder 2
erhobenen Daten und Bild-, Ton- und Übersichtsaufzeichnungen
sind nach Beendigung der Versammlung oder zeitlich und
sachlich damit unmittelbar im Zusammenhang stehender
Ereignisse unverzüglich zu löschen oder zu vernichten, soweit
sie nicht benötigt werden
32
1. zur Verfolgung von Straftaten oder
33
2. im Einzelfall zur Gefahrenabwehr, weil die
betroffene Person verdächtig ist, Straftaten bei oder im
Zusammenhang mit der Versammlung vorbereitet oder begangen zu
haben, und deshalb zu besorgen ist, dass von dieser Person
erhebliche Gefahren für künftige Versammlungen ausgehen.
34
2 Nach Abs. 2 Satz 2
angefertigte Übersichtsaufzeichnungen dürfen darüber hinaus
aufbewahrt werden, soweit sie zur Auswertung des
polizeitaktischen Vorgehens benötigt werden. 3 Erhobene
Daten sowie Bild-, Ton- und Übersichtsaufzeichnungen, die aus
den in Satz 1 Nr. 2 oder in Satz 2 genannten
Gründen nicht gelöscht oder vernichtet wurden, sind
spätestens nach Ablauf von einem Jahr seit ihrer Entstehung
zu löschen oder zu vernichten, es sei denn, sie werden
inzwischen zur Verfolgung von Straftaten benötigt.
4 Eine Pflicht zur Löschung oder Vernichtung besteht
nicht für nach Abs. 2 Satz 2 gefertigte
Übersichtsaufzeichnungen, soweit diese zu Zwecken der
polizeilichen Aus- und Fortbildung verwendet werden; die
Identifizierung einer auf diesen Übersichtsaufzeichnungen
abgebildeten Person ist nach Ablauf von einem Jahr seit
Entstehung der Aufzeichnungen abweichend von Abs. 2
Satz 4 nicht mehr zulässig.
35
(5) ...
36
Art. 10
Veranstalterrechte und -pflichten
37
(1) - (2) ...
38
(3) 1 Der Veranstalter hat der zuständigen
Behörde auf Anforderung Familiennamen, Vornamen,
Geburtsnamen, Geburtsdatum, Geburtsort und Anschrift
(persönliche Daten) des Leiters mitzuteilen. 2 Die
zuständige Behörde kann den Leiter als ungeeignet ablehnen,
wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass er die
Friedlichkeit der Versammlung gefährdet.
39
(4) 1 Die zuständige Behörde kann Ordner
als ungeeignet ablehnen, wenn Tatsachen die Annahme
rechtfertigen, dass sie die Friedlichkeit der Versammlung
gefährden. 2 Die zuständige Behörde kann die Anzahl der
Ordner beschränken oder dem Veranstalter aufgeben, die Anzahl
der Ordner zu erhöhen. 3 Die zuständige Behörde kann im
Rahmen ihrer Befugnisse nach Sätzen 1 und 2 verlangen, dass
der Veranstalter ihr die Zahl der Ordner und deren
persönliche Daten im Sinn des Abs. 3 Satz 1
mitteilt.
40
Art. 13
Anzeige- und Mitteilungspflicht
41
(1) 1 Wer eine Versammlung unter freiem
Himmel veranstalten will, hat dies der zuständigen Behörde
spätestens 72 Stunden, bei überörtlichen Versammlungen im
Sinn des Art. 24 Abs. 3 Satz 1 spätestens 96
Stunden vor ihrer Bekanntgabe anzuzeigen. 2 Eine
wirksame Anzeige kann nur schriftlich, elektronisch oder zur
Niederschrift erfolgen; sie ist frühestens zwei Jahre vor dem
beabsichtigten Versammlungsbeginn möglich. 3 Entspricht
die Anzeige nicht den Anforderungen nach Abs. 2, weist
die zuständige Behörde den Veranstalter darauf hin und
fordert ihn auf, die Anzeige unverzüglich zu ergänzen oder zu
berichtigen. 4 Bekanntgabe einer Versammlung ist die
Mitteilung des Veranstalters von Ort, Zeit und Thema der
Versammlung an einen bestimmten oder unbestimmten
Personenkreis.
42
(2) 1 In der Anzeige sind anzugeben
43
1. der Ort der Versammlung,
44
2. der Zeitpunkt des Beginns und des Endes der
Versammlung,
45
3. das Versammlungsthema,
46
4. der Veranstalter und der Leiter mit ihren
persönlichen Daten im Sinn des Art. 10 Abs. 3
Satz 1 und telefonischer Erreichbarkeit,
47
5. die erwartete Anzahl der teilnehmenden
Personen,
48
6. der beabsichtigte Ablauf der
Versammlung,
49
7. die zur Durchführung der Versammlung
mitgeführten Gegenstände oder die verwendeten technischen
Hilfsmittel und
50
8. die vorgesehene Anzahl von Ordnern.
51
2 Bei sich fortbewegenden Versammlungen
ist auch der beabsichtigte Streckenverlauf mitzuteilen.
3 Der Veranstalter hat Änderungen der Angaben nach den
Sätzen 1 und 2 der zuständigen Behörde unverzüglich
mitzuteilen.
52
(3) Entsteht der Anlass für eine geplante
Versammlung kurzfristig (Eilversammlung), ist die Versammlung
spätestens mit der Bekanntgabe fernmündlich, schriftlich,
elektronisch oder zur Niederschrift bei der zuständigen
Behörde oder bei der Polizei anzuzeigen.
53
(4) Die Anzeigepflicht entfällt, wenn sich die
Versammlung aus einem unmittelbaren Anlass ungeplant und ohne
Veranstalter entwickelt (Spontanversammlung).
54
(5) Die zuständige Behörde kann den Leiter
ablehnen, wenn er unzuverlässig ist oder ungeeignet ist,
während der Versammlung für Ordnung zu sorgen, oder
tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass
durch seinen Einsatz Störungen der Versammlung oder Gefahren
für die öffentliche Sicherheit entstehen können.
55
(6) 1 Die zuständige Behörde kann Ordner
ablehnen, wenn
56
1. sie ungeeignet sind, den Leiter darin zu
unterstützen, während der Versammlung für Ordnung zu sorgen,
oder
57
2. tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme
rechtfertigen, dass durch den Einsatz dieser Personen als
Ordner Störungen der Versammlung oder Gefahren für die
öffentliche Sicherheit entstehen können.
58
2 Die zuständige Behörde kann die Anzahl
der Ordner beschränken oder dem Veranstalter aufgeben, die
Anzahl der Ordner zu erhöhen. 3 Die zuständige Behörde
kann im Rahmen ihrer Befugnisse nach Sätzen 1 und 2
verlangen, dass der Veranstalter ihr die Zahl der Ordner und
deren persönliche Daten im Sinn des Art. 10 Abs. 3
Satz 1 mitteilt.
59
Art. 21
Bußgeldvorschriften
60
Mit Geldbuße bis zu dreitausend Euro kann
belegt werden, wer
61
1. entgegen Art. 3 Abs. 3 Ort, Zeit,
Thema oder den Namen des Veranstalters einer Versammlung
nicht angibt,
62
2. entgegen Art. 4 Abs. 3 Satz 1
oder 3 keine geeigneten Maßnahmen ergreift oder die
Versammlung nicht oder nicht rechtzeitig für beendet
erklärt,
63
3. als Leiter Ordner einsetzt, die anders
gekennzeichnet sind, als es nach Art. 4 Abs. 4
Satz 2 zulässig ist,
64
4. als Leiter entgegen Art. 4 Abs. 5
Satz 2 Polizeibeamten keinen oder keinen angemessenen
Platz einräumt,
65
5. - 6. ...
66
7. entgegen Art. 7 Abs. 2 an einer
Versammlung teilnimmt,
67
8. - 9. ...
68
10. als Veranstalter
69
a) entgegen Art. 10 Abs. 3
Satz 1 persönliche Daten nicht, nicht richtig oder nicht
rechtzeitig mitteilt oder
70
b) Personen als Leiter der Versammlung
einsetzt, die von der zuständigen Behörde nach Art. 10
Abs. 3 Satz 2 oder Art. 13 Abs. 5
abgelehnt wurden,
71
11. als Veranstalter
72
a) Ordner einsetzt, die von der zuständigen
Behörde nach Art. 10 Abs. 4 Satz 1 oder nach
Art. 13 Abs. 6 Satz 1 abgelehnt wurden,
73
b) einer vollziehbaren Anordnung nach
Art. 10 Abs. 4 Satz 2 oder Art. 13
Abs. 6 Satz 2 zuwiderhandelt, oder
74
c) entgegen Art. 10 Abs. 4
Satz 3 oder Art. 13 Abs. 6 Satz 3
persönliche Daten nicht, nicht richtig oder nicht rechtzeitig
mitteilt,
75
12. ...
76
13. entgegen Art. 13 Abs. 1
Satz 1 eine Anzeige nicht richtig, nicht vollständig
oder nicht rechtzeitig erstattet,
77
14. entgegen Art. 13 Abs. 2
Satz 3 eine Mitteilung nicht, nicht richtig, nicht
vollständig oder nicht rechtzeitig macht,
78
15. als Veranstalter oder als Leiter eine
Versammlung unter freiem Himmel ohne Anzeige nach
Art. 13 Abs. 3 durchführt,
79
16. entgegen Art. 16 Abs. 2 Nr. 2 einen
Gegenstand mit sich führt oder
80
17. ...
II.
81
Die Beschwerdeführer sind Landesverbände von
Gewerkschaften, Parteien und anderen nichtstaatlichen
Organisationen, die regelmäßig Versammlungen veranstalten.
Sie rügen eine Verletzung der Versammlungsfreiheit aus
Art. 8 Abs. 1 GG sowie - bezogen auf
Art. 9, Art. 10 und Art. 13 Abs. 5
und 6 BayVersG - des Rechts auf informationelle
Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 1 Abs. 1 GG.
82
Sie seien unmittelbar durch das Gesetz als
Ganzes betroffen. Dieses entfalte in der Gesamtheit der
belastenden Neuregelung einschüchternde Wirkung, da nicht
mehr abschätzbar sei, welche Belastungen und Risiken sich mit
der Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit verbänden. Auch
seien sie durch die Vorschriften selbst und gegenwärtig
betroffen, ohne dass es darauf ankäme, ob diese sich an den
Veranstalter, den Leiter oder den Teilnehmer einer
Versammlung richteten. Ihre Rechte als Veranstalter hingen
von der Rechtsstellung der Leiter und Teilnehmer an einer
Versammlung maßgeblich ab. Der Verfassungsbeschwerde stehe
auch der Grundsatz der Subsidiarität nicht entgegen, da im
fachgerichtlichen Verfahren nicht die einschüchternde Wirkung
des Gesetzes als Ganzes angegriffen werden könne.
83
In der Sache machen die Beschwerdeführer einen
versammlungsfeindlichen Charakter des Gesetzes geltend. Im
Zusammenwirken der Vorschriften sei das Gesetz insgesamt
gesehen nicht versammlungsfreundlich, sondern
behördenfreundlich. Es führe zu bürokratischer Gängelei und
Kontrolle der Bürger, die von der Wahrnehmung der
Versammlungsfreiheit abschreckten.
84
Die Vorschriften seien auch im Einzelnen
verfassungswidrig. Dies gelte schon für die dem bisherigen
Recht entsprechende, aber in der Literatur zu Recht in Frage
gestellte nahezu ausnahmslose Pflicht, für jede Versammlung
einen Leiter zu bestimmen (Art. 3 Abs. 1 BayVersG),
sowie erst recht für die neu geschaffenen, gegen den
Grundsatz der Normenklarheit verstoßenden weitreichenden
Vorfeldpflichten des Veranstalters gemäß Art. 4
Abs. 1 BayVersG.
85
Weiterhin verpflichte der nun bußgeldbewehrte
Art. 4 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 21
Nr. 2 BayVersG den Leiter, die Versammlung für beendet
zu erklären, wenn er sich nicht durchzusetzen vermöge, auch
wenn es sich unter Umständen nur um einzelne
Gewalttätigkeiten handele, die im Rahmen der Versammlung
drohten. Dabei lege das Gesetz keine Pflicht der anwesenden
Polizei fest, ihn bei der Wiederherstellung der Ordnung zu
unterstützen. Seine Möglichkeiten, mit der Polizei zu
kooperieren und diese um Hilfe zu bitten, würden vielmehr
erschwert, weil sich nach Art. 4 Abs. 5 BayVersG im
Gegensatz zur alten Rechtslage unter Umständen nur noch die
Einsatzleitung der Polizei dem Versammlungsleiter gegenüber
zu erkennen geben müsse. Der Leiter wisse dann nicht mehr,
wie viele Polizisten anwesend seien. Gemäß Art. 4
Abs. 5 BayVersG könnten überdies in jede Versammlung,
sogar wenn sie in geschlossenen Räumen stattfinde,
unbeschränkt Polizeibeamte entsendet werden, ohne dass
hierbei eine Gefahrenprognose erforderlich sei.
86
Das Militanzverbot des nun gleichfalls
bußgeldbewehrten Art. 7 Abs. 2 Nr. 2 BayVersG
in Verbindung mit Art. 21 Nr. 7 BayVersG verstoße
gegen das Prinzip der Normenklarheit. Da es weder auf den
Inhalt noch auf die Form, sondern auf den Gesamteindruck
eines bedrohlichen militanten Charakters der Versammlung oder
Teile von ihr ankomme, könne der Bürger nicht wissen, welches
Verhalten vom Gesetzgeber als illegal angesehen werde.
87
Art. 9 BayVersG, der offene und verdeckte
Beobachtungs- und Dokumentationsmaßnahmen für alle Arten von
Versammlungen erlaube, sei unverhältnismäßig. Auch die
Bestimmungen zur Nutzung und Löschung der gewonnenen Daten
genügten nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen und
hätten abschreckende Wirkung. Für Versammlungen in
geschlossenen Räumen werde bereits die bisher in § 12a
des Gesetzes über Versammlungen und Aufzüge
(Versammlungsgesetz - VersG) geregelte polizeiliche
Datenerhebung von einem beträchtlichen Teil der Literatur für
verfassungswidrig gehalten, da Art. 8 GG für derartige
Versammlungen keinen Gesetzesvorbehalt vorsehe.
88
Die Pflicht des Veranstalters, auf Anforderung
die persönlichen Daten des Leiters gemäß Art. 10
Abs. 3 Satz 1 BayVersG und der Ordner nach
Art. 10 Abs. 4 Satz 3 BayVersG mitzuteilen,
wobei die Behörde jeweils nach Art. 10 Abs. 3
Satz 2 beziehungsweise Art. 10 Abs. 4
Satz 1 BayVersG die Möglichkeit habe, den Leiter oder
die Ordner abzulehnen, entfalte gleichfalls abschreckende
Wirkung. Die Anforderung sei nicht von einer auf Fakten
gestützten Gefahrenprognose abhängig. Die Behörde sei an
keinerlei gesetzliche Vorgaben gebunden. Auch auf die Größe
der geplanten Veranstaltung komme es nicht an. Das Abfragen
der persönlichen Daten des Leiters diene erkennbar dazu,
diese Daten mit Erkenntnissen über die Person aus allen der
Behörde zur Verfügung stehenden Quellen abzugleichen. Es
drohe die Gefahr politischer Persönlichkeitsprofile.
89
Die in Art. 3 Abs. 1, Abs. 3
sowie Art. 13 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 6
Satz 3 BayVersG niedergelegten Pflichten bedeuteten
insbesondere für kleine Versammlungen eine große
bürokratische Hürde. Die Sanktionsbewehrung entfalte eine
abschreckende Wirkung speziell für kleinere, lokale
Gruppierungen der Beschwerdeführer, die sich professionellen
Rechtsrat nicht leisten könnten. Die übermäßig bürokratische
Ausgestaltung der Anzeigeformalitäten sei jedenfalls dann
verfassungswidrig, wenn sie umstandslos für alle Arten von
Versammlungen gelte, ohne dass Gefahren zu besorgen seien.
Obwohl ein Zwang zur Mitteilung personenbezogener Daten
festgesetzt werde, habe der Gesetzgeber den Verwendungszweck
nicht bereichsspezifisch und präzise bestimmt sowie nicht
sichergestellt, dass die Angaben für diesen Zweck geeignet
und erforderlich seien. Die Datenverarbeitung stelle nicht
nur einen erheblichen Eingriff in das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung dar, sondern halte
interessierte Staatsbürger von der Übernahme verantwortlicher
Aufgaben bei Versammlungen ab. Art. 13 Abs. 5
BayVersG sei nicht zu entnehmen, wann eine Behörde einen
Bürger für unzuverlässig oder für ungeeignet halte, als
Leiter einer Versammlung für Ordnung zu sorgen. Die
Überprüfung des Bürgers komme damit einem Gesinnungs-TÜV
gleich. Dies verkehre die Vorgabe des
Bundesverfassungsgerichts in ihr Gegenteil, wonach der
hoheitliche Eingriff in ein Grundrecht der Rechtfertigung
bedürfe, nicht aber die Ausübung des Grundrechts. Die
Beurteilung eines Bürgers als ungeeignet oder unzuverlässig
stelle einen schwerwiegenden Eingriff in das Grundrecht der
Versammlungsfreiheit dar, der eine zumindest teilweise
Aberkennung des Grundrechts bedeute. Für eine solche
Entscheidung sei aber nach dem Grundgesetz nicht die
Ordnungsbehörde, sondern ausschließlich das
Bundesverfassungsgericht nach Art. 18 GG zuständig. Auch
die Ausdehnung der Anzeigefrist von 48 auf 72 Stunden vor der
Bekanntgabe nach Art. 13 Abs. 1 BayVersG sei
verfassungswidrig, weil sie nicht notwendig sei. Die amtliche
Begründung nenne keine konkreten Fälle, in denen die
48-Stundenfrist bei kleineren lokalen Versammlungen nicht
ausgereicht hätte. Die Ausdehnung der Anzeigefrist für
überörtliche Versammlungen von 48 auf 96 Stunden vor der
Bekanntgabe sei ebenfalls verfassungswidrig, weil sie nicht
notwendig sei. Auch hier könne die amtliche Begründung keinen
einzigen Fall in der Vergangenheit nennen, bei dem die
Behörden nicht ausreichend Zeit gehabt hätten, sich
vorzubereiten. Anders als bisher könne die Anzeige nunmehr
allein bei Eilversammlungen fernmündlich erfolgen; auch
hierin liege eine unverhältnismäßige Erschwerung der
Versammlungsfreiheit.
90
Art. 16 BayVersG verschärfe die bisherige
Vorschrift des § 17a VersG, obwohl schon gegen diese von
Anfang an erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken geltend
gemacht worden seien. Denn ein zwingender Zusammenhang
zwischen Vermummung oder Schutzkleidung und der
Unfriedlichkeit der Versammlung bestehe nicht. Art. 16
BayVersG sei im Vergleich zu dem bisherigen § 17a VersG
auch insoweit unverhältnismäßig, als er nun auch
Demonstranten beim Abmarsch von einer Versammlung betreffe.
Wenn eine Versammlung beendet sei, könne es nicht mehr darum
gehen, die Friedlichkeit der Versammlung zu
gewährleisten.
III.
91
Zu dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung hat die Bayerische Staatsregierung Stellung
genommen.
92
Der Antrag könne keinen Erfolg haben, weil die
Verfassungsbeschwerde von vornherein unzulässig sei. Als
Personenverbände könnten sich die Beschwerdeführer allenfalls
gegen solche Vorschriften wenden, die sie als Veranstalter
beträfen. Auch insoweit aber fehle es an einer unmittelbaren
Grundrechtsbetroffenheit und der Erschöpfung des Rechtswegs.
Darüber hinaus sei die Verfassungsbeschwerde unzulässig, weil
im Rahmen der Verfassungsbeschwerde nicht das Bayerische
Versammlungsgesetz als Ganzes angegriffen werden könne.
93
Im Übrigen könne der Antrag aber auch nach
Maßgabe einer Interessenabwägung keinen Erfolg haben. Das
Bayerische Versammlungsgesetz beruhe auf einem eigenen
rechts- und ordnungspolitischen Konzept, das sich als eine
den tatsächlichen und rechtlichen Entwicklungen angepasste
Konkretisierung der bisherigen Rechtslage verstehe und
hierbei zum Teil strengere, zum Teil aber auch geringere
Anforderungen stelle. Die Außerkraftsetzung eines solchen
Gesetzes sei nur unter besonders strengen Voraussetzungen
zulässig, die vorliegend nicht gegeben seien.
94
So schränke Art. 9 Abs. 2 BayVersG
die Zulässigkeit von Übersichtsaufnahmen und -aufzeichnungen
gegenüber der bisherigen Rechtslage nach §§ 12a, 19a
VersG deutlich ein. Die bayerische Polizei dürfe
Übersichtsaufnahmen nur zur Lenkung und Leitung des
Polizeieinsatzes in die Einsatzzentrale senden, wobei diese
Bilder insoweit nicht gespeichert werden dürften. Eine
Speicherung dürfe nur unter den Voraussetzungen des
Art. 9 Abs. 2 Satz 2 BayVersG erfolgen. Weiter
dürften sowohl Individualaufzeichnungen als auch
Übersichtsaufnahmen und -aufzeichnungen nach Art. 9
Abs. 3 BayVersG in Verbindung mit Art. 30
Abs. 3 BayPAG grundsätzlich nur offen und nur unter
besonderen Bedingungen verdeckt erfolgen, während
§§ 12a, 19a VersG diese Einschränkung nicht vorsähen.
Auch reduziere Art. 9 Abs. 4 Satz 3 BayVersG
die Höchstspeicherfrist für Aufzeichnungen auf ein Jahr,
während § 12a Abs. 2 Satz 2 VersG hierfür noch
drei Jahre vorsehe.
95
Die in Art. 13 Abs. 2 Satz 1
und 2 BayVersG genannten Angaben entsprächen denjenigen, die
nach der Rechtspraxis bereits gemäß § 14 VersG
erforderlich gewesen seien. Sie beschränkten sich auf die
Informationen, die notwendig seien, um einschätzen zu können,
ob Maßnahmen zum Schutz der Versammlung selbst oder von
Dritten vorbereitet oder getroffen werden müssten.
96
Art. 4 BayVersG sei eine Reaktion auf die
Entwicklung, dass Veranstalter gewaltbereite Gruppierungen
ausdrücklich zur Teilnahme einlüden und dass
Versammlungsleiter im Rahmen von Versammlungen zu
Gewalttätigkeiten aufriefen oder die Teilnehmer aufforderten,
gewaltbereite Gruppierungen gegen den Zugriff der Polizei zu
schützen. Da von einem Versammlungsveranstalter und -leiter
weder tatsächlich noch rechtlich Unmögliches verlangt werden
könne, erschöpften sich deren Pflichten regelmäßig in bloßen
Appellen, wie aus den Regelbeispielen des Art. 4
Abs. 3 Satz 2 BayVersG ersichtlich sei. Diese
Inpflichtnahme, die letztlich aus dem Friedlichkeitsgebot des
Art. 8 GG folge, schränke die Versammlungsfreiheit des
Veranstalters und des Leiters nicht unverhältnismäßig ein.
Die Voraussetzungen für deren Inpflichtnahme nach Art. 4
Abs. 1 und 3 BayVersG seien so hoch, dass sie nur selten
erfüllt sein dürften. Denn aufgrund der Schutzpflicht des
Staates gegenüber Versammlungen könnten Veranstalter und
Leiter zu Maßnahmen nach Art. 4 Abs. 1 und 3
BayVersG nur und erst dann verpflichtet sein, wenn auch ein
- stets vorrangiges - polizeiliches Einschreiten
gegen einzelne Störer die Friedlichkeit der Versammlung nicht
wiederherzustellen vermöge. Hinzu komme, dass selbst in einem
solchen Fall den Veranstaltern und Leitern nur das abverlangt
werden dürfe, was ihnen nach den Umständen des Einzelfalls
tatsächlich und rechtlich möglich sei.
97
Nach den bisherigen Erfahrungen der
bayerischen Versammlungsbehörden habe sich die von den
Beschwerdeführern befürchtete abschreckende Wirkung nicht
eingestellt. Die Gesamtabwägung ergebe daher, dass das
Bayerische Versammlungsgesetz für die von ihm Betroffenen
keine schweren und irreparablen Nachteile zur Folge habe.
B.
98
Dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung ist teilweise stattzugeben.
I.
99
1. Gemäß § 32 Abs. 1 BVerfGG kann
das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand
durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur
Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt
oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl
dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für die
Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsakts
vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben,
es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erwiese sich von
vornherein als insgesamt unzulässig oder offensichtlich
unbegründet (vgl. BVerfGE 112, 284 <291>).
100
2. Die Verfassungsbeschwerde ist nicht von
vornherein insgesamt unzulässig.
101
a) Die Beschwerdeführer können sich als
Personenvereinigungen gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auf
Art. 8 Abs. 1 GG berufen. Für die Beantwortung der
Frage, ob ein Grundrecht seinem Wesen nach auf
Personenvereinigungen anwendbar ist, ist in erster Linie
darauf abzustellen, ob es nur individuell oder auch
korporativ betätigt werden kann (vgl. BVerfGE 42, 212
<219>). Kennzeichnend für die in Art. 8 GG
gewährleistete Versammlungsfreiheit ist das kollektive
Element der Grundrechtsausübung, da sie Ausdruck
gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung
ist (vgl. BVerfGE 69, 315 <342 f.>). Daher treten
häufig Personenvereinigungen als Veranstalter von
Versammlungen auf und sind insoweit hinsichtlich des
Art. 8 Abs. 1 GG beschwerdefähig. Das gilt auch für
Personenvereinigungen, die keine juristischen Personen sind,
sofern sie eine festgefügte Struktur haben und auf gewisse
Dauer angelegt sind (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom
11. Januar 1984 - 21 B 28 A
2250 -, NJW 1984, S. 2116; Schulze-Fielitz, in:
Dreier, GG, Bd. 1, 2. Aufl. 2004, Art. 8
Rn. 56). Bei den Beschwerdeführern ist dies der
Fall.
102
b) Die Beschwerdeführer sind zumindest
hinsichtlich eines Teils der angegriffenen Vorschriften auch
beschwerdebefugt.
103
aa) Den Beschwerdeführern fehlt es nicht
insgesamt an der unmittelbaren Grundrechtsbetroffenheit.
104
Grundsätzlich muss ein Beschwerdeführer, der
sich gegen Rechtsvorschriften wendet, welche rechtsnotwendig
oder auch nur der tatsächlichen Verwaltungspraxis nach einen
besonderen Vollzugsakt voraussetzen, zunächst diesen Akt
angreifen und den hiergegen eröffneten Rechtsweg erschöpfen,
bevor er Verfassungsbeschwerde erheben kann (vgl. BVerfGE 1,
97 <102 f.>; stRspr, zuletzt 101, 54 <74>;
109, 279 <306>). Nicht verlangt werden kann das jedoch
dann, wenn die angegriffenen Rechtsvorschriften den
Beschwerdeführer unmittelbar betreffen, das heißt, wenn sie
ohne das Dazwischentreten eines weiteren Vollzugsakts bereits
in den Rechtskreis des Beschwerdeführers einwirken und es ihm
nicht möglich oder zuzumuten ist, hiergegen zunächst
Rechtsschutz vor den Fachgerichten zu suchen. Das ist
insbesondere der Fall, wenn der Beschwerdeführer von der
Maßnahme keine Kenntnis erlangt, weil sie heimlich erfolgt
(vgl. BVerfGE 30, 1 <16 f.>; 67, 157
<169 f.>; 100, 313 <355>; 109, 279
<306 f.>), oder wenn Vorschriften eine
Verpflichtung begründen, die unmittelbar als solche mit einer
Geldbuße oder Strafe bewehrt ist (vgl. BVerfGE 20, 283
<290>; 46, 246 <256>; 81, 70 <82 f.>;
97, 157 <165>).
105
(1) Danach unterliegen jedenfalls die Rügen
bezüglich Art. 3 Abs. 3, Art. 4 Abs. 3,
Art. 7 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 1
und 2 (hierüber mittelbar auch Art. 2 Abs. 1,
Art. 10 Abs. 3) BayVersG unter dem Gesichtspunkt
der Unmittelbarkeit der Grundrechtsbetroffenheit keinen
Bedenken. Die Vorschriften begründen unmittelbare
Rechtspflichten, die ohne das Erfordernis eines dazwischen
tretenden Verwaltungsakts nach Art. 21 Nr. 1, 2, 7, 13
und 14 BayVersG bußgeldbewehrt sind. Nach § 30 OWiG
können dabei auch Personenvereinigungen mit einer Geldbuße
belegt werden. Dies gilt gemäß § 30 Abs. 1
Nr. 1 und 2 OWiG jedenfalls für die
Beschwerdeführer zu 1) bis 11), die als juristische
Personen beziehungsweise nicht eingetragene Vereine
organisiert sind. Ob das auch auf die über untypische
Organisationsstrukturen verfügenden Beschwerdeführer
zu 12) und 13) zutrifft oder ob diese von dem
Wortlaut des § 30 Abs. 1 Nr. 2 OWiG nicht mehr
erfasst sind und damit das Analogieverbot greift, ist nicht
eindeutig, braucht hier jedoch nicht entschieden zu werden.
Denn zumindest ist nicht ausgeschlossen, dass auch ihnen
gegenüber in der Praxis entsprechende Sanktionen verhängt
werden. Die Begründung zum Gesetzesentwurf für das Bayerische
Versammlungsgesetz jedenfalls geht ganz generell davon aus,
dass Personenverbände Veranstalter sein können, ohne zwischen
verschiedenen Typen von Personenmehrheiten zu differenzieren
(vgl. LTDrucks 15/10181, S. 13). Daher müssen auch die
Beschwerdeführer zu 12) und 13) damit rechnen, sich
bei Nichtbefolgung der Vorschriften unter Umständen gegen den
Vorwurf der Begehung einer Ordnungswidrigkeit zur Wehr setzen
zu müssen.
106
Auch die Rüge bezüglich des Art. 9
Abs. 1 bis 4 BayVersG ist nicht wegen fehlender
Unmittelbarkeit der Grundrechtsbetroffenheit unzulässig. Die
dort geregelten Maßnahmen können gemäß Art. 9
Abs. 3 BayVersG in Verbindung mit Art. 30
Abs. 3 Satz 2 BayPAG unter Umständen heimlich
erfolgen, so dass fachgerichtlicher Rechtsschutz nicht in
allen Fällen gewährleistet ist.
107
(2) Von vornherein unzulässig ist die
Verfassungsbeschwerde hingegen in Bezug auf Art. 3
Abs. 1 und Art. 4 Abs. 1 BayVersG, da die
betreffenden Pflichten nicht bußgeldbewehrt sind. Den
Beschwerdeführern ist insoweit zuzumuten, zunächst
fachgerichtlichen Rechtsschutz zu suchen. Unzulässig ist die
Verfassungsbeschwerde auch hinsichtlich Art. 4
Abs. 5 BayVersG. Die Beschwerdeführer können sich gegen
die konkrete Entsendung von Polizeibeamten, die nach
Art. 4 Abs. 5 BayVersG dem Versammlungsleiter
gegenüber zu offenbaren ist, zur Wehr setzen. Hierbei kann
auch geklärt werden, ob, wie die Beschwerdeführer meinen, die
Vorschrift tatsächlich auch einen teilweise verdeckten
Einsatz von Polizeibeamten erlaubt und ob sie - entgegen
der herrschenden Auffassung zur entsprechenden
Vorläufervorschrift des § 12 VersG (vgl. Bayerischer
VGH, Urteil vom 15. Juli 2008
- 10 BV 07.2143 -, DÖV 2008,
S. 1006 f.; Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger,
Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. 2007,
J Rn. 385) - so verstanden werden muss, dass
sie der Polizei ein anlassloses Zutrittsrecht verschafft. Für
das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes offen gelassen
werden kann hingegen, ob - auch unter Berücksichtigung
von § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG -
hinsichtlich Art. 10 Abs. 3 und 4,
Art. 13 Abs. 5 und 6 BayVersG auf den Vorrang
fachgerichtlichen Rechtsschutzes zu verweisen ist. Da auch
diese Vorschriften zunächst einen konkretisierenden
Verwaltungsakt voraussetzen, der fachgerichtlich angegriffen
werden kann, fehlt es jedenfalls an einer hinreichenden
Dringlichkeit für den Erlass einer einstweiligen
Anordnung.
108
bb) Die Beschwerdeführer sind auch selbst
grundrechtsbetroffen.
109
Selbst betroffen sind die Beschwerdeführer
ohne weiteres, soweit sie sich gegen veranstalterbezogene
Vorschriften wenden, das heißt gegen Art. 3 Abs. 3
und Art. 13 Abs. 1 und 2 (hierüber mittelbar
auch gegen Art. 2 Abs. 1 und Art. 10
Abs. 3) BayVersG. Die Beschwerdeführer sind weiterhin
aber auch durch die hier in Frage stehenden leiter- und
teilnehmerbezogenen Vorschriften als selbst
grundrechtsbetroffen anzusehen. Allerdings ist im Hinblick
auf die Frage der Selbstbetroffenheit grundsätzlich zwischen
den Rechten einer Vereinigung und den Rechten ihrer
Mitglieder zu trennen. Die Rechte ihrer Mitglieder wachsen
einer Vereinigung in der Regel nicht auch als eigene zu. Für
das Versammlungsrecht sind hier indes Besonderheiten
anzuerkennen. Die Rechte von Veranstalter, Leiter und
Teilnehmern einer Versammlung sind in spezifischer Weise
miteinander verschränkt. So ist einerseits die Wahrnehmung
der Versammlungsfreiheit seitens der einzelnen Bürger von
vornherein nur mit anderen zusammen möglich und dabei
regelmäßig auf eine Koordination angewiesen. Hierbei kommt
dem Veranstalter der Versammlung eine hervorgehobene
Bedeutung zu, weil dieser die Versammlung initiiert, ihren
Rahmen absteckt und die personellen (Leiter, Ordner, Redner)
sowie sachlichen (etwa Bühne, Mikrofon) Voraussetzungen für
ihre Durchführung schafft. Umgekehrt sind die Rechte des
Veranstalters durch die Rechte und Pflichten des
Versammlungsleiters und der Teilnehmer bestimmt. Für das
Verhältnis von Veranstalter und Leiter wird dieser enge
Zusammenhang schon darin deutlich, dass der Gesetzgeber für
den Regelfall den Veranstalter selbst oder, sofern es sich um
eine Vereinigung handelt, dessen Vorsitzenden als
Versammlungsleiter bestimmt (Art. 3 Abs. 2
BayVersG). Wechselseitige Einflüsse bestehen auch zwischen
den Rechten und Pflichten von Veranstalter und Teilnehmern,
etwa wenn das an die Teilnehmer gerichtete Militanz- oder
Vermummungsverbot (Art. 7 Abs. 2, Art. 16
Abs. 2 BayVersG) dazu führt und führen soll, dass
hierdurch bestimmte Ausgestaltungen von Versammlungen wegen
ihrer einschüchternden Wirkung verhindert werden, oder wenn
Beobachtungs- und Dokumentationsmaßnahmen in Form von
Übersichtsaufzeichnungen die Gesamtveranstaltung in den Blick
nehmen und hierbei Teilnehmer an einer unbefangenen
Mitwirkung in der vom Veranstalter vorgesehenen Weise
hindern. Von daher ist den Beschwerdeführern als
Veranstaltern nicht versagt, sich auch gegen die an den
Leiter und die Versammlungsteilnehmer gerichteten
Vorschriften zu wenden (vgl. ebenso Kunig, in: von
Münch/Kunig, GG, 5. Aufl. 2000, Art. 8
Rn. 10). Durch die in Frage stehenden Vorschriften des
Art. 4 Abs. 3, Art. 7 Abs. 2, Art. 9
Abs. 2 bis 4 und Art. 16 BayVersG sind die
Beschwerdeführer damit selbst in ihrer Versammlungsfreiheit
betroffen.
110
cc) Die Beschwerdeführer haben auch sachlich
eine mögliche Grundrechtsverletzung hinreichend substantiiert
geltend gemacht. Sie legen eingehend dar, durch Art. 3
Abs. 3 in Verbindung mit Art. 21 Nr. 1,
Art. 4 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 21
Nr. 2, Art. 7 Abs. 2 in Verbindung mit
Art. 21 Nr. 7, Art. 13 Abs. 1 und 2
(hierüber mittelbar auch durch Art. 2 Abs. 1 und
Art. 10 Abs. 3) in Verbindung mit Art. 21
Nr. 13 und 14 BayVersG sowie Art. 9
Abs. 2 bis 4 BayVersG in ihrer Versammlungsfreiheit
verletzt zu sein.
111
Dahinstehen kann, ob sich die Beschwerdeführer
hier auch auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
gemäß Art. 2 Abs. 1 GG berufen können (vgl. BVerfGE
118, 168 <202 ff.>). Die insoweit erhobenen Rügen
betreffen sämtlich die spezifischen Auswirkungen der
angegriffenen Vorschriften auf die Versammlungsfreiheit. In
dieser Hinsicht ergeben sich vorliegend aus Art. 2
Abs. 1 GG keine weitergehenden Anforderungen als aus
Art. 8 Abs. 1 GG.
112
c) Hinsichtlich der übrigen Vorschriften ist
die Verfassungsbeschwerde demgegenüber unzulässig. Zwar
erstreckt sich der Antrag der Beschwerdeführer auf
grundsätzlich das gesamte Bayerische Versammlungsgesetz,
jedoch fehlt es hinsichtlich weiterer Vorschriften an einem
substantiierten Vorbringen. Nicht Gegenstand des
einstweiligen Anordnungsverfahrens sind weiterhin
Art. 15 Abs. 2 Nr. 1a und 2 sowie
- hierauf bezogen - Art. 15 Abs. 3
BayVersG, die die Beschwerdeführer in ihrem Antrag
ausdrücklich von ihren Angriffen ausnehmen.
113
3. Die Verfassungsbeschwerde ist nicht
offensichtlich unbegründet. Die angegriffenen Vorschriften
werfen Rechtsfragen auf, die sich aus der bisherigen
Rechtsprechung nicht ohne weiteres beantworten lassen.
114
Das Bayerische Versammlungsgesetz versteht
sich als Verwirklichung eines eigenständigen rechts- und
ordnungspolitischen Konzepts, das gezielt dem
Versammlungsrecht eigene Akzente verleihen will. Es knüpft
zwar vielfach an bestehende Regelungen an, sucht hierbei aber
mit den im vorliegenden Verfahren angegriffenen Normen
bewusst, diese weiterbildend zu konkretisieren und bisher
offene Streitfragen zu klären. Dabei stellt es in
verschiedenen Regelungen erhöhte Anforderungen an die
Veranstaltung von Versammlungen. So sind die Bekanntmachungs-
und Anzeigepflichten ausführlicher und formalisierter
gestaltet als nach bisher geltendem Recht, die Anforderungen
an die Versammlungsleitung erhöht, ein allgemeines
Militanzverbot eingeführt, der Katalog für polizeiliche
Beobachtungs- und Dokumentationsmaßnahmen erweitert sowie
daran anknüpfend zahlreiche neue
Ordnungswidrigkeitentatbestände unmittelbar für Verstöße
gegen gesetzliche Ge- und Verbote in das Versammlungsrecht
aufgenommen worden. All diese Regelungen betreffen
unmittelbar die Ausübung des durch Art. 8 Abs. 1 GG
gewährleisteten Versammlungsrechts und werfen
verfassungsrechtliche Fragen auf, die noch nicht abschließend
geklärt sind. Für die Erfolgsaussichten wird es darauf
ankommen, ob und gegebenenfalls mit welchen Maßgaben diese
Begrenzungen, in denen die Beschwerdeführer einen
grundlegenden Paradigmenwechsel hin zu einem
Präventionskonzept sehen, mit der Versammlungsfreiheit
vereinbar sind. Es wird hierbei auf die Bedeutung der
verfassungsrechtlich gewährleisteten Anmelde- und
Erlaubnisfreiheit von Versammlungen einzugehen sein und auf
die Frage, ob derartige Pflichten für alle Arten von
Versammlungen, unabhängig von ihrem Gefahrenpotential und
ihrer Größe, gleich zu beurteilen sind. Zu klären ist weiter,
welche Bestimmtheitsanforderungen an versammlungsbezogene
Pflichten zu stellen sind und welche Bedeutung hierbei deren
Konkretisierung durch Verwaltungsakt beziehungsweise deren
Sanktionierung durch Bußgeldvorschriften zukommt. Auch werfen
die angegriffenen Vorschriften ungeklärte Fragen zu den
Anforderungen an die Erhebung und Nutzung von Daten im
Zusammenhang mit Versammlungen auf wie insbesondere die
Anfertigung, Speicherung und Nutzung von
Übersichtsaufzeichnungen, mit welchen insbesondere auch
nichtstörende Versammlungsteilnehmer erfasst werden, sowie
die Heimlichkeit von Beobachtungs- und
Dokumentationsmaßnahmen. All diese Fragen bedürfen näherer
Prüfung und sind dem Hauptsacheverfahren vorbehalten.
II.
115
1. Kann, wie hier, nicht festgestellt werden,
dass die Verfassungsbeschwerde insgesamt von vornherein
unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist und muss der
Ausgang des Verfassungsbeschwerdeverfahrens folglich als
offen angesehen werden, sind die Folgen, die eintreten
würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die
Verfassungsbeschwerde später aber Erfolg hätte, gegen die
Nachteile abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte
einstweilige Anordnung erlassen würde, der
Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre. Dabei
haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des
angegriffenen Hoheitsakts vorgetragen werden, grundsätzlich
außer Betracht zu bleiben (vgl. BVerfGE 117, 126
<135>).
116
Wird die Aussetzung des Vollzugs eines
Gesetzes begehrt, ist bei der Folgenabwägung ein besonders
strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 3, 41 <44>;
104, 51 <55>; 112, 284 <292>; 117, 126
<135>). Das Bundesverfassungsgericht darf von seiner
Befugnis, das Inkrafttreten eines Gesetzes zu verzögern oder
ein in Kraft getretenes Gesetz wieder außer Kraft zu setzen,
nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen, da der Erlass
einer solchen einstweiligen Anordnung stets ein erheblicher
Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist. Ein
Gesetz darf deshalb nur dann vorläufig außer Kraft gesetzt
werden, wenn die Nachteile, die mit seiner Geltung nach
späterer Feststellung seiner Verfassungswidrigkeit verbunden
wären, ganz besonderes Gewicht haben und in Ausmaß und
Schwere deutlich die Nachteile überwiegen, die im Falle der
vorläufigen Außerkraftsetzung eines sich als verfassungsgemäß
erweisenden Gesetzes einträten (vgl. BVerfGE 104, 23
<27 f.>; 112, 284 <292>; 117, 126
<135>). Bei dieser Folgenabwägung sind die Auswirkungen
auf alle von dem Gesetz Betroffenen zu berücksichtigen, nicht
nur Folgen, die sich für die Beschwerdeführer ergeben (vgl.
BVerfGE 112, 284 <292>).
117
2. Nach diesen Maßstäben ist dem Antrag auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung teilweise stattzugeben.
Die Folgenabwägung ergibt, dass die Bußgeldvorschriften des
Art. 21 Nr. 1, 2, 7, 13 und 14 BayVersG
einstweilen außer Kraft zu setzen sind (a). Demgegenüber
ist eine einstweilige Außerkraftsetzung der mit diesen
Vorschriften korrespondierenden verwaltungsrechtlichen
Pflichten gemäß Art. 3 Abs. 3, Art. 4
Abs. 3, Art. 7 Abs. 2 und Art. 13
Abs. 1 und 2 BayVersG nicht geboten (b). Mit
einschränkenden Maßgaben zu versehen ist hingegen weiterhin
die Anwendung des Art. 9 Abs. 2 und 4
BayVersG (c), nicht aber des Art. 9 Abs. 3
BayVersG (d).
118
a) Von besonderem Gewicht sind die Nachteile,
die sich aus einer vorläufigen Anwendung der
Bußgeldvorschriften des Art. 21 Nr. 1, 2, 7, 13
und 14 BayVersG ergeben. Sie sind so erheblich, dass sie
auch die strengen Voraussetzungen für eine vorläufige
Außerkraftsetzung eines Gesetzes erfüllen.
119
Die genannten Vorschriften erheben den Verstoß
gegen weitreichende versammlungsrechtliche
Mitwirkungspflichten und Verbote zu einer Ordnungswidrigkeit.
Erfasst sind hiervon die Anforderungen an die Bekanntgabe und
Einladung zu Versammlungen nach Art. 3 Abs. 3
BayVersG und an die Anzeige von Versammlungen unter freiem
Himmel nach Art. 13 Abs. 1 und 2 BayVersG
einschließlich ihrer gesetzlichen Detaillierungen, die
Pflichten des Versammlungsleiters nach Art. 4
Abs. 3 BayVersG und die Verhaltenspflichten von
Teilnehmern nach Art. 7 Abs. 2 BayVersG. Durch die
Sanktionierung ihrer Verletzung als Ordnungswidrigkeiten
werden diese Pflichten zu einer unmittelbar aus sich heraus
bewehrten Rechtspflicht. Unabhängig von der Bedeutung des
jeweiligen Verstoßes für die Durchführung der konkreten
Versammlung kann jeder Verstoß gegen diese Pflichten
staatliche Sanktionen auslösen. Zwar setzt die Ahndung einer
Ordnungswidrigkeit gemäß § 10 OWiG grundsätzlich Vorsatz
voraus. Dies lässt jedoch unberührt, dass die
sanktionsbewehrten Rechtspflichten nach strafrechtlichen
Grundsätzen als solche grundsätzlich von jedermann erkannt
werden müssen und ein Verbotsirrtum in der Regel als
vermeidbar und damit unbeachtlich gilt. Damit liegt die
Verantwortung für die vollständige Kenntnis dieser Pflichten,
die Erfassung ihrer Bedeutung im Einzelfall und die Ableitung
der sich aus ihnen ergebenden Folgen ohne jeden Vorbehalt bei
dem Bürger. Fehlentscheidungen werden ohne weitere Mahnung
oder Warnung unmittelbar sanktioniert. Mit der Veranstaltung,
Leitung oder Teilnahme an einer Versammlung verbindet sich so
das Risiko, wegen Fehler und Fehleinschätzungen ex post mit
einer Geldbuße belegt zu werden.
120
Die Verhängung einer Geldbuße bedeutet dabei
die Verhängung einer repressiven Sanktion, verbunden mit dem
staatlichen Tadel rechtswidrigen vorwerfbaren Fehlverhaltens
(vgl. § 1 Abs. 1 OWiG). Zwar bleibt der mit einer
Ordnungswidrigkeit erhobene Schuldvorwurf gegenüber
Sanktionen, die als Strafe ausgestaltet sind, deutlich zurück
(vgl. BVerfGE 27, 18 <33>). Jedoch liegt auch in der
Belegung mit einer Geldbuße eine nachdrückliche
Pflichtenmahnung und eine förmliche Missbilligung des
Betroffenen als der Rechtsgemeinschaft verantwortlicher
Person, was auch darin zum Ausdruck kommt, dass die Ahndung
grundsätzlich nur im Rahmen der verfahrensrechtlichen
Garantien des Strafrechts und unter Beachtung der damit
gewährleisteten rechtsstaatlichen Verbürgungen erlaubt ist.
Dabei kann eine Geldbuße in Höhe von bis zu 3.000 €
gemäß Art. 21 BayVersG eine empfindliche Belastung
darstellen. Überdies wird die Belegung mit einer Geldbuße für
ein Verhalten bei einer früheren Versammlung in der Praxis
zur Stützung verwaltungsrechtlicher Gefahrenprognosen
herangezogen, so dass sich hieraus auch für die künftige
Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit weitreichende Folgen
ergeben können.
121
Die Wirkung der Bußgeldbewehrung unterscheidet
sich damit grundlegend von der Statuierung allein
verwaltungsrechtlicher Pflichten und Verbote. Diese werden
gegenüber dem Bürger grundsätzlich auf der Grundlage eines
Verwaltungsakts durchgesetzt. Was in der jeweiligen Situation
für den Einzelnen verbindlich ist, wird damit zunächst
einzelfallbezogen festgestellt und dem Bürger, Rechtsklarheit
schaffend und mit Rechtsmitteln überprüfbar, vor Augen
gehalten. Die jeweiligen Rechtspflichten werden so durch die
Verwaltung für den Einzelnen konkretisiert, ohne dass ein
Schuldvorwurf erhoben wird. Das Risiko der Unkenntnis oder
der Fehleinschätzung von Rechtspflichten angesichts der
jeweiligen Umstände wird dem Bürger damit weitgehend
genommen.
122
Diese rechtsstaatliche Funktion des
Verwaltungsakts ist gerade in Bezug auf die hier in Rede
stehenden Pflichten - unbeschadet der erst im
Hauptsacheverfahren zu entscheidenden Frage ihrer
Verfassungsmäßigkeit - von Bedeutung. Denn diese sind
vom Gesetzgeber teils detailgenau ausdifferenziert, teils
konkretisierungsbedürftig offen ausgestaltet und setzen damit
fachliche Kenntnisse oder adäquate Situationseinschätzungen
voraus. Dass sich darüber Unsicherheiten und
Fehleinschätzungen hinsichtlich der im Einzelfall geltenden
Anforderungen auch für Bürger ergeben können, die sich
rechtstreu verhalten wollen, liegt nicht fern. So bezieht
sich die Pflicht zur Angabe von Ort, Zeit, Thema sowie Namen
des Veranstalters bei einer Einladung oder Bekanntgabe auf
jede öffentliche Versammlung ab zwei Personen, unabhängig
davon, ob sie klein oder groß ist, im Freien oder in
geschlossenen Räumen stattfindet, spontan oder geplant
abgehalten wird (Art. 3 Abs. 3, Art. 2
Abs. 1 BayVersG). Jede offene Einladung zu einem
politischen Stammtisch seitens einer Studentengruppe oder zu
einer öffentlichen Diskussion in arbeitsrechtlichen
Auseinandersetzungen kann hiervon betroffen sein. Auch wenn
die erforderlichen Angaben für sich gesehen einfach sind,
kann die Frage, was als Einladung oder Bekanntmachung zu
qualifizieren ist, welche Genauigkeit erforderlich ist oder
wie die Angaben bei zeitgemäßen Formen der elektronischen
Kommunikation - wie SMS - zu gewährleisten sind,
ernsthaft fraglich sein. Vielfach werden sich Veranstalter
- bei denen keine Verwaltungsrechtskenntnisse
vorausgesetzt werden können - solche Fragen überhaupt
nicht stellen. Entsprechendes gilt für die Anzeigepflichten
des Art. 13 Abs. 1 BayVersG und die in Bezug
genommenen Anforderungen des Absatzes 2. Wann Angaben
etwa zum beabsichtigten Ablauf der Versammlung vollständig
sind (Abs. 2 Satz 1 Nr. 6) oder wann
unverzüglich mitzuteilende Änderungen rechtzeitig übermittelt
werden (Abs. 2 Satz 3), ist wertungsabhängig und
konkretisierungsbedürftig. Erst recht beruhen die Pflichten
des Versammlungsleiters nach Art. 4 Abs. 3 BayVersG
auf unsicheren Einschätzungen. Was „geeignete Maßnahmen“
sind, um „Gewalttätigkeiten“ „aus der Versammlung heraus“ zu
„verhindern“, und wann eine Versammlung mangels
Durchsetzungsfähigkeit aufzulösen ist, ist von schwierigen
Bewertungen in oftmals unübersichtlichen, volatilen und
emotionsgeladenen Situationen abhängig. Nichts anderes gilt
für die an den einzelnen Teilnehmer adressierte Pflicht, an
Versammlungen nicht in einer Art und Weise teilzunehmen, die
dazu beiträgt, dass die Versammlung ein bestimmtes
Erscheinungsbild mit einschüchternder Wirkung erhält. Dabei
wird die Konkretisierungsbedürftigkeit dieser Pflichten nicht
dadurch gemindert, dass das Gesetz seiner Begründung nach vor
allem auf die extremistischen Spektren abzielt (vgl.
Gesetzentwurf der Bayerischen Staatsregierung, LTDrucks
15/10181, S. 1 f.). Eine Anknüpfung daran, ob
Versammlungen links- oder rechtsradikales Gedankengut
verbreiten, ist sowohl für die Schaffung als auch für die
Auslegung von die Versammlungsfreiheit einschränkenden
Vorschriften verfassungsrechtlich ausgeschlossen.
123
Die Anwendbarkeit von Bußgeldvorschriften, die
den Verstoß gegen diese Pflichten zur Ordnungswidrigkeit
erheben, wäre ein Nachteil von ganz besonderem Gewicht.
Verbindet sich die Wahrnehmung des Versammlungsrechts in
dieser Weise mit einem schwer kalkulierbaren Risiko
persönlicher Sanktionen, drohte dies der Inanspruchnahme
eines elementaren demokratischen Kommunikationsgrundrechts
die Unbefangenheit zu nehmen. Damit verbundene
Einschüchterungseffekte wiegen auch für die Zeit bis zur
Hauptsacheentscheidung schwer.
124
Demgegenüber sind die Nachteile einer
vorläufigen Außerkraftsetzung der fraglichen
Bußgeldbestimmungen nicht von vergleichbarem Gewicht. Zwar
entfällt mit ihrer Nichtanwendbarkeit für die Übergangszeit
ihre abschreckende Funktion. Die versammlungsrechtlichen
Pflichten selbst bleiben durch die Außerkraftsetzung allein
der Bußgeldbewehrung jedoch unberührt. Ebenso wenig wie nach
alter Rechtslage drohen diese deshalb in faktischer Hinsicht
leerzulaufen. Falls erforderlich sind sie vielmehr weiterhin
nach Maßgabe des Verwaltungsvollstreckungsrechts
durchsetzbar. Im Übrigen kann ihre Verletzung vor allem
Bedeutung im Rahmen von Entscheidungen nach Art. 15
Abs. 1 BayVersG, gegebenenfalls in Verbindung auch mit
Art. 14 Abs. 1 und 2 BayVersG gewinnen. Die
versammlungsrechtliche Grundkonzeption des Gesetzgebers zur
Gewährleistung eines den Sicherheitsanforderungen genügenden
Versammlungsrechts wird durch eine Außerkraftsetzung allein
der Bußgeldnormen nicht berührt.
125
b) Eine vorläufige Außerkraftsetzung auch der
den Bußgeldvorschriften zugrunde liegenden
verwaltungsrechtlichen Ge- und Verbote selbst ist
demgegenüber nicht geboten. Die strengen Voraussetzungen
einer einstweiligen Anordnung unmittelbar gegen Gesetze
liegen insoweit nicht vor.
126
Allerdings sind die Nachteile, die eine
vorläufige Anwendbarkeit zur Folge hat, auch insoweit noch
erheblich: So wird den Veranstaltern die Wahrnehmung der
Versammlungsfreiheit durch die Erweiterung und Formalisierung
der Bekanntmachungs- und Anzeigepflichten, die nicht nach
Größe und Gefahrenpotential der Versammlung unterscheiden,
erheblich erschwert. Das gilt insbesondere für den Katalog
des Art. 13 Abs. 1 und 2 BayVersG. Den Bürger
trifft danach nicht nur eine Anzeigepflicht hinsichtlich der
äußeren Kerninformationen der Versammlung, sondern auch eine
Pflicht zur Mitteilung ihres genauen Ablaufs und
möglicherweise auch ihres Inhalts. Der Veranstalter kann
damit auch inhaltlich hinsichtlich seiner
Freiheitswahrnehmung detailliert erklärungspflichtig werden.
Weiterhin steht er in der Pflicht, sich zum Zwecke einer
behördlichen Geeignetheitsprüfung bereits frühzeitig auf den
genauen Ablauf und den organisatorischen Rahmen festzulegen
und hierbei zahlreiche personenbezogene Daten der Ordner und
des Versammlungsleiters mitzuteilen. Auch sind an die von
situationsbezogenen Einschätzungen abhängigen Pflichten nach
Art. 4 Abs. 3 BayVersG, der für den Leiter nicht
nur Obliegenheiten, sondern eine echte Ordnungsverantwortung
begründet, und nach Art. 7 Abs. 2 BayVersG
Nachteile geknüpft, die auch unabhängig von der
Bußgeldbewehrung erheblich sind. Sollten sich diese Pflichten
ganz oder zum Teil als verfassungswidrig erweisen, wäre deren
vorläufige Anwendung ein Nachteil, der die persönliche
Wahrnehmung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit
erheblich behinderte und auch eine Beeinträchtigung der
demokratischen Funktion des Versammlungsrechts zur Folge
hätte.
127
Diese Nachteile haben jedoch nicht ein solches
Gewicht, dass sie gegenüber den Nachteilen, die mit einer
Außerkraftsetzung dieser Vorschriften verbunden wären,
überwiegen. Denn mit einer Außerkraftsetzung dieser Normen
wäre nicht nur ein vorläufiger Verlust an routinemäßiger
Vereinfachung und Effizienzsteigerung durch frühzeitige wie
vollständige Vorabinformation der Verwaltungsbehörden
verbunden, sondern würden zentrale Grundlagen zur
Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit sowie der
Friedlichkeit von Versammlungen betroffen. Da das
Versammlungsgesetz des Bundes durch eine vorläufige
Aussetzung nicht wieder aufleben würde, fehlte es dem
Bayerischen Versammlungsrecht bis zur Entscheidung über die
Hauptsache an zentralen Vorschriften, wie etwa schon generell
an einer Anzeigepflicht. Damit wäre eine sichere Wahrnehmung
des Versammlungsrechts zumindest erheblich gefährdet. Das
Bundesverfassungsgericht müsste wenigstens einige der
angegriffenen Vorschriften durch eine gerichtliche Anordnung
ersetzen. Das aber kann allenfalls in Sonderkonstellationen
gerechtfertigt sein, die hier nicht gegeben sind. Durch die
vorläufige Außerkraftsetzung der Bußgeldbewehrung sind die
Nachteile der angegriffenen Vorschriften vielmehr so weit
aufgefangen, dass in Respekt vor der Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers eine weitergehende einstweilige Anordnung in
Bezug auf Art. 3 Abs. 3, Art. 4 Abs. 3,
Art. 7 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 1
und 2 BayVersG nicht geboten ist.
128
c) Teilweise Erfolg muss der Antrag hingegen
haben, soweit er sich auf Art. 9 Abs. 2 und 4
BayVersG erstreckt. Eine Folgenabwägung ergibt hier, dass die
Nachteile einer vorläufigen Anwendbarkeit die Nachteile einer
- sachlich beschränkten - vorläufigen
Außerkraftsetzung überwiegen.
129
aa) Die Nachteile der uneingeschränkten
vorläufigen Anwendbarkeit von Art. 9 Abs. 2
und 4 BayVersG sind gravierend: Bei jeder Versammlung
muss jeder Teilnehmer damit rechnen, dass das gesamte
Geschehen an eine Leitstelle übermittelt und zugleich
aufgezeichnet wird. Art. 9 Abs. 2 Satz 1
BayVersG erlaubt zunächst Übersichtsaufnahmen
(Kamera-Monitor-Übertragungen) von jeder Versammlung
unabhängig von deren Größe und Gefahrenpotential, auch in
geschlossenen Räumen, soweit dies nur dem Ziel der „Lenkung
und Leitung des Polizeieinsatzes“ dient. Dass aus dieser
Zielsetzung irgendeine tatbestandliche Begrenzung folgt oder
folgen soll, ist nicht ersichtlich. Auch die Anfertigung von
Übersichtsaufzeichnungen nach Art. 9 Abs. 2
Satz 2 BayVersG ist der Polizei praktisch immer erlaubt.
Die gesetzliche Maßgabe, nach der die Übersichtsaufzeichnung
zur „Auswertung des polizeitaktischen Vorgehens“ erforderlich
sein muss, begrenzt diese Befugnis nicht, da eine Auswertung
des Polizeieinsatzes als solche rechtlich immer zulässig und
auf eine Fixierung der Aufnahmen notwendigerweise auch
angewiesen ist. Der Sache nach ermächtigt Art. 9
Abs. 2 Satz 2 BayVersG zu einer anlasslosen
Bildaufzeichnung des gesamten Versammlungsgeschehens.
130
Dabei ist die Anfertigung solcher
Übersichtsaufzeichnungen nach dem heutigen Stand der Technik
für die Aufgezeichneten immer ein Grundrechtseingriff, da
auch in Übersichtsaufzeichnungen die Einzelpersonen in der
Regel individualisierbar mit erfasst sind (vgl.
Brenneisen/Wilksen, Versammlungsrecht, 3. Aufl. 2007,
S. 236; Dietel/Gintzel/Kniesel, Versammlungsgesetz, 15.
Aufl. 2008, S. 245 f., 252; Kniesel/Poscher, in:
Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl.
2007, J Rn. 372; Köhler/Dürig-Friedl, Demonstrations- und
Versammlungsrecht, 4. Aufl. 2001, § 12a Rn. 3, 8).
Sie können, ohne dass technisch weitere Bearbeitungsschritte
erforderlich sind, durch schlichte Fokussierung erkennbar
gemacht werden, so dass einzelne Personen identifizierbar
sind. Ein prinzipieller Unterschied zwischen
Übersichtsaufzeichnungen und personenbezogenen Aufzeichnungen
besteht diesbezüglich, jedenfalls nach dem Stand der heutigen
Technik, nicht.
131
Eine so weite Befugnis zur Erstellung von
Übersichtsaufzeichnungen führt zu gewichtigen Nachteilen. Sie
begründet für Teilnehmer an einer Versammlung das
Bewusstsein, dass ihre Teilnahme und die Form ihrer Beiträge
unabhängig von einem zu verantwortenden Anlass festgehalten
werden können und die so gewonnenen Daten über die konkrete
Versammlung hinaus verfügbar bleiben. Dabei handelt es sich
überdies um sensible Daten. In Frage stehen Aufzeichnungen,
die die gesamte - möglicherweise
emotionsbehaftete - Interaktion der Teilnehmer optisch
fixieren und geeignet sind, Aufschluss über politische
Auffassungen sowie weltanschauliche Haltungen zu geben. Das
Bewusstsein, dass die Teilnahme an einer Versammlung in
dieser Weise festgehalten wird, kann
Einschüchterungswirkungen haben, die zugleich auf die
Grundlagen der demokratischen Auseinandersetzung
zurückwirken. Denn wer damit rechnet, dass die Teilnahme an
einer Versammlung behördlich registriert wird und dass ihm
dadurch persönliche Risiken entstehen können, wird
möglicherweise auf die Ausübung seines Grundrechts
verzichten. Dies würde nicht nur die individuellen
Entfaltungschancen des Einzelnen beeinträchtigen, sondern
auch das Gemeinwohl, weil die kollektive öffentliche
Meinungskundgabe eine elementare Funktionsbedingung eines auf
Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger gegründeten
demokratischen und freiheitlichen Gemeinwesens ist (vgl.
BVerfGE 65, 1 <43>).
132
Die Schwere des Grundrechtseingriffs einer
anlasslosen Datenerhebung nimmt dabei mit der Möglichkeit der
Nutzung der Daten für Folgeeingriffe in Grundrechte der
Betroffenen zu (vgl. BVerfGE 120, 378 <403>).
Art. 9 Abs. 2 und 4 BayVersG hegen die sich
insoweit ergebenden Nachteile nur begrenzt ein. Zwar ist eine
Identifikation einzelner Personen nur zulässig, wenn die
strengeren Voraussetzungen des Art. 9 Abs. 1
BayVersG vorliegen (Art. 9 Abs. 2 Satz 4
BayVersG), so dass, soweit es um die Auswertung der
Aufzeichnungen zu Zwecken des polizeitaktischen Vorgehens im
direkten Zusammenhang mit der aufgenommenen Versammlung geht,
die Nutzung der Daten und damit der Nachteil für den
Einzelnen begrenzt gehalten wird. Die maßgebliche Belastung
der Übersichtsaufzeichnungen liegt jedoch darin, dass die
gesamten Versammlungsdaten gemäß Art. 9 Abs. 4
BayVersG auch über die konkrete Versammlung hinaus verfügbar
gehalten werden, unter Umständen sogar zeitlich unbegrenzt.
Die Übersichtsaufzeichnungen werden damit zu einem
Datenvorratsspeicher, auf den über die Aufarbeitung des
aufgezeichneten Versammlungsgeschehens hinaus allgemein zur
Verfolgung von Straftaten und zur Gefahrenabwehr bei
künftigen Versammlungen zurückgegriffen werden kann. Auch
nachträglich kann damit eine zunächst unauffällige Teilnahme
an einer Versammlung aufgegriffen, neu interpretiert und zum
Anknüpfungspunkt weiterer Maßnahmen gemacht werden, ohne dass
dieses gesetzlich klar und sachhaltig begrenzt würde.
Sachlich werden die Nutzungsmöglichkeiten der Daten in
Art. 9 Abs. 4 Satz 1 BayVersG nur indirekt im
Rahmen der Löschungspflicht bezüglich dieser Daten
aufgeführt, nicht aber
eigens näher geregelt. Sie erstrecken sich dabei insbesondere
auf die Strafverfolgung ganz allgemein. Zeitlich erlaubt das
Gesetz die Speicherung und den Rückgriff auf
Übersichtsaufzeichnungen zur Auswertung des polizeitaktischen
Vorgehens und zu Zwecken der Abwehr künftiger
versammlungsspezifischer Gefahren bis zu einem Jahr ab
Entstehung, zu Zwecken der Strafverfolgung sogar noch darüber
hinaus (Art. 9 Abs. 4 Satz 1 bis 3 BayVersG; siehe
auch §§ 483 ff. StPO). Unbegrenzt gespeichert
werden können Übersichtsaufzeichnungen überdies zu Zwecken
der polizeilichen Aus- und Fortbildung und damit nach freiem
Ermessen der Behörde. Die Identifizierung einer abgebildeten
Person ist insoweit zwar auf ein Jahr beschränkt. Eine solche
allein auf die Datennutzung bezogene Befristung hebt die
durch die unbefristete Speicherung begründete
Beeinträchtigung des Betroffenen jedoch nicht auf. Denn
technisch bleiben die Daten verfügbar, und trotz der
hindernisfreien Identifizierbarkeit von Einzelpersonen in
Übersichtsaufzeichnungen sieht das Gesetz hiergegen eine
nachvollziehbare und strukturelle Sicherung nicht vor.
Angesichts der Streubreite der erhobenen Daten trägt dies
dazu bei, dass sich hierdurch das Risiko des Missbrauchs und
ein Gefühl des Überwachtwerdens verfestigen kann (vgl.
BVerfGE 107, 299 <328>; 115, 320 <354 f.>;
120, 378 <402>).
133
Eine solche anlasslose Datenbevorratung, die
allein an die Wahrnehmung des Versammlungsrechts und damit an
das Gebrauchmachen von einem für die demokratische
Meinungsbildung elementaren Grundrecht anknüpft, führt zu
durchgreifenden Nachteilen. Die vorläufige Hinnahme hierdurch
begründeter Einschüchterungseffekte hat im Rahmen der
Folgenabwägung auch bei Anlegung besonders strenger Maßstäbe
höheres Gewicht als die Nachteile einer einstweiligen
Außerkraftsetzung dieser Vorschriften. So sind die Nachteile
eines teilweisen Verzichts auf Übersichtsaufzeichnungen für
die Auswertung des polizeitaktischen Vorgehens jedenfalls
dann von geringerem Gewicht, wenn von einer Versammlung keine
erheblichen Gefahren ausgegangen sind. Auch der vorläufige
Verlust der Nutzungsmöglichkeit der Aufzeichnungen für die
polizeiliche Aus- und Fortbildung, für die auch auf viele
andere Mittel zurückgegriffen werden kann, wiegt die
Nachteile der anlasslosen Datenbevorratung nicht auf.
Dasselbe gilt aber auch für den - vom Gesetzgeber selbst
nicht als Ziel, sondern nur als Anschlussnutzungseffekt
vorgesehenen - Rückgriff auf die
Übersichtsaufzeichnungen für die Strafverfolgung und die
Abwehr künftiger versammlungsspezifischer Gefahren. Diese
Aufgaben haben nicht schon allgemein ein solches Gewicht,
dass deshalb über Art. 9 Abs. 1 BayVersG hinaus mit
Hilfe von Übersichtsaufzeichnungen vorsorglich alle
Versammlungen aufgezeichnet werden können und damit die Daten
auch all derer vorrätig gehalten werden dürfen, deren
Verhalten hierzu keinerlei Anlass gegeben hat. Im Übrigen
lässt ein Verzicht auf anlasslose Übersichtsaufzeichnungen
die allgemeinen Befugnisse der zuständigen Behörden
unberührt.
134
bb) Angesichts der besonders strengen
Anforderungen an die vorläufige
Außerkraftsetzung von Gesetzen ist allerdings nicht eine
vollständige Außerkraftsetzung des Art. 9 Abs. 2
und 4 BayVersG geboten. Für eine vorläufige Regelung
reicht es - in Anknüpfung an die herrschende Auffassung
zu § 12a VersG (vgl. Brenneisen/Wilksen,
Versammlungsrecht, 3. Aufl. 2007, S. 237;
Dietel/Gintzel/Kniesel, Versammlungsgesetz, 15. Aufl. 2008,
S. 246; Köhler/Dürig-Friedl, Demonstrations- und
Versammlungsrecht, 4. Aufl. 2001, § 12a Rn. 3, 8; Hase,
in: Ridder/Breitbach/Rühl/Steinmeier, Versammlungsrecht,
1992, § 12a Rn. 21; Kniesel/Poscher, in:
Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. 2007,
J Rn. 372) - aus, die Anfertigung von
Übersichtsaufzeichnungen nach Art. 9 Abs. 2
Satz 2 BayVersG unter die Bedingungen des Art. 9
Abs. 1 BayVersG zu stellen. Übersichtsaufzeichnungen
sind danach nur zulässig, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die
Annahme rechtfertigen, dass von der Versammlung erhebliche
Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung
ausgehen. Im Ergebnis können bei Versammlungen, von denen
nach diesen Maßstäben eine Gefahr ausgeht, mittels
Übersichtsaufzeichnungen auch die Bilddaten von rechtstreuen
Versammlungsteilnehmern erhoben werden. Dies bleibt ein
gewichtiger Nachteil, ist im Verfahren des einstweiligen
Rechtsschutzes jedoch im Respekt vor dem Gesetzgeber
hinzunehmen. Durch die einstweilige Anordnung ist jedoch
sicherzustellen, dass Teilnehmer nicht fürchten müssen, ihre
Teilnahme werde über die konkrete Versammlung hinaus
anlasslos festgehalten, und dass die Daten nicht für Zwecke
genutzt werden, die mit der Versammlung in keinem
Zusammenhang stehen. Es ist deshalb anzuordnen, dass eine
Auswertung der Daten unverzüglich zu erfolgen hat. Soweit die
Daten nach dieser Auswertung nicht in Bezug auf einzelne
Personen zur Verfolgung von Straftaten im Zusammenhang mit
der aufgezeichneten Versammlung oder zur Abwehr künftiger
versammlungsspezifischer Gefahren nach Maßgabe des
Art. 9 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BayVersG
benötigt werden, müssen sie spätestens innerhalb von zwei
Monaten gelöscht oder zumindest irreversibel anonymisiert
werden.
135
Von deutlich geringerem Gewicht sind
demgegenüber die Nachteile von Übersichtsaufnahmen in
Echtzeitübertragung, die nicht gespeichert werden und damit
nur flüchtiger Natur sind. Möglichen Einschüchterungseffekten
durch die Präsenz einer Kamera, die das Geschehen an eine
andere, nicht übersehbare Stelle überträgt, kommt hier nur
dann Durchschlagskraft zu, wenn eine durch
Übersichtsaufnahmen zentralisierte Lenkung und Leitung des
Polizeieinsatzes den jeweiligen Umständen nach von vornherein
nicht erforderlich ist wie in der Regel in geschlossenen
Räumen. Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayVersG ist
deshalb auf Fälle zu beschränken, in denen
Übersichtsaufnahmen zur Lenkung und Leitung des
Polizeieinsatzes wegen der Größe oder Unübersichtlichkeit der
Versammlung im Einzelfall erforderlich sind.
136
d) Im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes
nicht außer Kraft zu setzen ist schließlich Art. 9
Abs. 3 BayVersG. Zwar erlaubt dieser, wie der Verweis
auf Art. 30 Abs. 3 BayPAG zeigt, unter Umständen
auch verdeckte Beobachtungs- und Dokumentationsmaßnahmen,
wodurch die Einschüchterungswirkung solcher Befugnisse
nochmals verstärkt wird. Denn wenn der Staat verdeckte
Maßnahmen gerade dann einsetzt, wenn Bürger von ihrem
Grundrecht der Versammlungsfreiheit Gebrauch machen und sich
mit eigenen Überzeugungen in die demokratische Öffentlichkeit
begeben - zugleich unter der Verpflichtung, sich nicht
zu vermummen -, ist dies in besonderer Weise geeignet,
vom Gebrauch dieses Grundrechts abzuschrecken. Das gilt umso
mehr, wenn mangels Benachrichtigungspflichten oder
Einsichtsmöglichkeiten Rechtsschutz hiergegen praktisch
ausgeschlossen ist. Im Hauptsacheverfahren wird diese Frage
materiell verfassungsrechtlich näherer Prüfung bedürfen. Nach
den besonders strengen Anforderungen an die Aussetzung eines
Gesetzes ist eine vorläufige Außerkraftsetzung dieser
Vorschrift jedoch nicht geboten. Der durch Art. 9
Abs. 3 BayVersG in Bezug genommene Art. 30
Abs. 3 Satz 1 BayPAG verpflichtet die Behörden,
Datenerhebungen grundsätzlich offen zu gestalten. Die
Möglichkeit verdeckter Beobachtungs- und
Dokumentationsmaßnahmen ist damit gesetzlich als enge
Ausnahme gefasst. Ihre Handhabung muss dabei der
grundlegenden Bedeutung des Art. 8 Abs. 1 GG
Rechnung tragen und auf eng begrenzte Sondersituationen
beschränkt bleiben. Für den Zeitraum bis zur Entscheidung in
der Hauptsache ist diese Rechtslage, nicht zuletzt angesichts
der insoweit unklaren bisherigen Rechtspraxis unter Geltung
des Bundesversammlungsgesetzes, hinzunehmen.
137
Der Erlass einer darüber hinausgehenden
einstweiligen Anordnung ist mangels Dringlichkeit nicht
geboten.
III.
138
Die Entscheidung über die Auslagenerstattung
beruht auf § 34a Abs. 3 BVerfGG.
139
Die Entscheidung ist zu B.II.2.c) mit
7 : 1 Stimmen, im Übrigen einstimmig ergangen.
Papier
Hohmann-Dennhardt
Bryde
Gaier
Eichberger
Schluckebier
Kirchhof
Masing